《主权债务简史》 徐玲解读
《主权债务简史》 | 徐玲解读
关于作者
杰罗姆·鲁斯，荷兰经济学家、伦敦政治经济学院研究员，主权债务问题专家。
关于本书
本书提出了一个重大历史谜题：在二战前的一百多年中，曾经出现过多次主权债务违约浪潮，但从1970年代起，主权债务违约率却一路走低。作者指出，这个现象背后，隐藏着国际政治经济秩序变化的重大秘密。
核心内容
一、传统学界的三种假说：“声誉说”“制裁说”和“制度说”
二、本书提出的新理论：国际金融系统的“结构性权力”及其三种执行机制
你好，欢迎每天听本书，我是徐玲。这期音频为你解读的是《主权债务简史》。中文书名中规中矩，好像是一本特别枯燥的学术书；但其实它的英文原书名有趣得多，直译过来是“为什么不违约？——主权债务背后的政治经济学”。作者是荷兰经济学家、伦敦政治经济学院研究员杰罗姆·鲁斯。
这本书在一开篇，就给我们提出了一个重大的历史谜题：在第二次世界大战前的一百多年中，曾经出现过多次主权债务违约浪潮，债务国一旦遇上政治危机或者经济萧条，一般都会宣布对外停止偿还债务。比如1930年代大萧条期间，几乎所有拉丁美洲国家和大部分的欧洲国家，都宣布暂停偿还债务。换句话说，一个主权国家成为“老赖”，这在二战前是很常见的，而且通常被认为是可以接受的，因为这是国家应对危机、让国内经济复苏的一种必要手段。
奇怪的是，最近半个世纪以来，国际金融规则却悄悄发生了改变。这段时期全球发生了多次金融危机，如1980年代的拉美债务危机、1990年代的亚洲金融风暴，以及由2008年美国次贷危机引爆的欧债危机等等。但是，不管受到怎样的外部冲击，也不管国内经济有多么萧条，那些负债累累的债务国似乎完全没有考虑过“债务违约”这个选项。它们宁愿推行痛苦的紧缩政策、让国内老百姓勒紧裤腰带过日子，也要继续还钱。这种做法，和大萧条时期债务国大面积违约的情况形成了鲜明对比。
来看一组数据。根据世界银行的统计，一方面，中低收入国家向发达国家借入的外债持续飙升，2014年以后每年光支付的利息就高达1万亿美元，约为世界最穷的100个国家GDP总和；另一方面，这些庞大债务的违约率却一路走低，甚至在2008年金融危机期间，违约率也还不到1%。
这就奇怪了。就像这本书的英文书名指出的，它们“为什么不违约？”究竟是什么力量在推动着这些债务国借得更多、还得更多，而且从不违约呢？本书作者指出，这个现象背后，隐藏着国际政治经济秩序变化的重大秘密。
本期音频，我们就一起来揭开这个秘密。
在正式进入讨论之前，我们要先对这里说的“外债”做一点区分：同样是外债，本币债务和外币债务具有完全不同的性质。本币债务，比如美国向外国发行美元债券或者日本向外国发行日元债券，这其实是一种隐形的铸币税，因为原则上债务国总是可以通过印钞票来还债，它们是没有真正的还债压力的。
而外币债务，比如拉美国家借入美元，这是实打实的债务，需要你拿实实在在的产品，通过出口创汇获得美元，再去还债。一旦你的外汇储备不够，那你就还不上钱。所以，只有借入外币债务，才能造成真正意义上的主权债务危机。
唯一的例外是以希腊为代表的南欧国家。欧元虽然是这些国家的本币，但由于它们没有货币的发行权，想要获得更多欧元同样只能通过出口创汇，所以欧元债务对它们来说相当于外币债务。本期音频中，我们说的“主权债务”就特指这样的外币债务。
好，我们接着往下分析。
严格来说，关于主权债务为什么会存在，在法律上一直就是一个谜。如果一个人或者一家公司欠债不还，那么可以通过法律来强制执行；但是，如果一个主权国家欠债不还，却没有一个世界性的法律权威来强制执行一个国家的财产。如果按照自私自利的“经济人”假设，一个国家最“理性”的办法，就是借尽可能多的钱，然后一笔赖掉；而债权人在几次吃亏上当之后，就再也不会借钱给任何主权国家了，所以这个世界上压根就不应该存在主权债务这种东西。
但这显然与事实不符。既然主权债务能够存在，而且规模还在不断膨胀，那么可以肯定，一定有某种机制在暗中起作用，能够约束债务国履行债务。这种机制是什么呢？学术界提出了几种假说。
一种是声誉说。这种理论认为，债务国之所以会按时还钱，是为了维护自身的长期声誉和信用。如果没有信用，那么它在想借钱的时候就没人肯借给它，或者即使借，也会要求它支付更高的利息。所以，一个国家如果想低成本地借到钱，就必须守信用、按时还钱。
这种假说听起来很有道理，可惜的是，跟历史经验不符。前面说了，1930年代的大萧条中，有很多国家主权债务违约，这些国家在1970年代之后又陆续开始借款。数据显示，和之前从未违约的国家比起来，那些曾经违约的国家获得借款的难度并没有增加，利息成本也差不多，没有明显区别。
比如，阿根廷作为债务国，就在历史上多次违约，但是没过多久，投资者就好了伤疤忘了疼，又蜂拥去买阿根廷的债券，因为他们觉得阿根廷经济有高增长的潜力。希腊也是一样。希腊自从1820年代脱离奥斯曼帝国取得独立后，200年间多次主权债务违约，差不多有一半的时间都处于违约状态。但是，这并不影响希腊从国际金融市场借钱，而且借款利息和德国是差不多的。
这些例子说明，国际投资者对风险的评估是比较短视的，他们在考虑要不要借钱给一个主权国家时，考虑的首要因素并不是这个国家的长期信誉是否良好，而是短期内是否有获利的前景。关于还债机制的“声誉说”，看来不成立。
再来看第二个假说，也就是“制裁说”。这种理论认为，债务国之所以乖乖还钱，是因为它们受到了“大棒”的威胁，一旦不还钱就会被债权国制裁。制裁手段包括：扣押债务人的海外资产、实施贸易禁运、军事干预、甚至直接军事占领。在这种情况下，你还敢不还钱吗？
的确，在第一次世界大战前的半个世纪里，有高达40%的违约国遭到了制裁。比如，1902年委内瑞拉主权债务违约，英国、德国和意大利直接派出舰队封锁委内瑞拉海岸，炮轰港口。就在同一时期，美国派出海军陆战队强行接管了多米尼加、海地等中美洲小国的海关，没收这些国家的海关税收来偿还债务。可以看出，在一战前，债务国受军事干预的威胁确实很大。
但是，在二战之后，军事干预的选项就不存在了，没有一个国家是因为主权债务违约而受到军事威胁，甚至连贸易制裁也很少发生。比如1980年代的拉美债务危机中，美国并没有对拉美国家实施贸易禁运；在2009年的欧债危机中，因为债务国都是欧盟成员，更不可能对它们实施贸易禁运。所以，制裁在历史上曾经起到过威胁作用，但在今天，早就不是约束债务国还钱的主要机制。
学界给出的第三种假说，是“制度说”。这是特别有影响力的一种理论，也就是所谓的“民主制度优势”，认为民主国家能够通过自主的议会、独立的司法和央行，建立一个稳健的货币体系，并降低政府违约的可能性。这种理论认为，民主国家比非民主国家更守信用。随着二战后的民主化浪潮，越来越多的负债国成为民主国家，所以违约率也就一路走低。
然而，这个看上去完美的理论，经不起历史的检验。比如，阿根廷在军政府时期一直是按时还债的“模范学生”，而1983年和2001年的两次重大债务违约，都是民选政府干的事。相比独裁的军政府，民选政府更有可能因为顺应国内民意，而选择对外违约。一位评论家指出：“新的阿根廷民主政府，是迄今为止最目中无人的，而墨西哥的非民主政权，则是对债权人最顺从的。”
同时，国际三大评级机构似乎也并不认为民主可以给主权信用加分。在它们的评级中，民主制发展中国家的主权信用评级，并不比非民主发展中国家的评级更高。这样看来，“制度说”也是不成立的。
也就是说，目前学界提出的三种假设——“声誉说”“制裁说”和“制度说”，都不能够解释当代债务国“不违约之谜”。那么，谜底到底是什么呢？
这里先给结论：本书作者认为，债务国之所以越来越不敢违约，是因为最近半个世纪以来，金融系统在全球事务中的作用和权力越来越大，金融系统本身就构成了一个全球超级政府，它可以在某种程度上支配各国政府的行为。也就是说，民族国家的一部分主权，已经悄悄地从各国政府让渡到了全球金融系统手中。这个权力的转移过程，是跟1970年代以来世界经济的“金融化”分不开的。
你有没有注意到一件事，1930年代大萧条之后，在长达40年时间里，世界经济风平浪静，没有发生过大的经济和金融危机；但是从1970年代起，几乎每隔十年就会出一次大的金融危机。这是为什么呢？作者指出，大萧条和二战的冲击让国际资本市场崩溃，全球资本流动冻结了40年。直到1970年代，全球金融系统才开始复苏，大规模的跨境资本流动卷土重来。
也正是从这个时候起，世界经济开始了“金融化”的过程。这首先体现在，金融系统的集中度越来越高，中小银行被不断兼并，只剩下少数“大而不能倒”金融巨头，它们在国民经济中的地位越来越重要。比如，美国前五大银行资产占银行业总资产的份额，从1970年的17%，上涨到2010年的52%，是原来的3倍。同一时期，英国银行业总资产占GDP的比重，从50%飙升到550%，涨了10倍。英国经济已经完全脱实向虚，全盘金融化了。
在全球金融系统膨胀的同时，主权国家的债务也开始出现爆炸性增长。其中，发展中国家背负的外债占GDP的比重，从1970年代的10%左右，飙升到2000年的40%以上。发展中国家为什么要借这么多外债？
主要是因为，发展经济、推动基础设施建设需要庞大的财政开支，而政府收入来源只有三个：税收、国有企业上缴的利润，以及借钱。对大多数发展中国家来说，前两条收入都不足以维持开支，那就只剩下借钱这一条路了。现代国家的正常运转，已经从依靠税收，变成了依靠信贷。所以，谁掌握了信贷的创造和分配，谁就拥有了巨大的权力。
在本书中，作者把金融的这种特权叫做“结构性权力”。这种权力可以凌驾于各国政府之上，支配着各国政府的行为。具体来说，金融的结构性权力又由三种执行机制构成，分别是：市场规则、有条件贷款和债务国精英的桥梁作用。这三种执行机制，就像套在债务国头上的三重紧箍咒，迫使债权国无论如何也要想办法还钱。搞清楚这三种执行机制的运作方式，我们就可以解开主权债务的“不违约之谜”，这也是本书交付的核心理论。
先来看第一种执行机制，市场规则。这是指，一旦债务国违约，债权人就会通过抛售、撤资、冻结贷款等一系列市场手段，给债务国造成严重的经济冲击，甚至引发社会动荡。一想到这样可怕的社会前景，债务国政府就不敢轻举妄动。
我们以1980年代的墨西哥为例。从1973年到1982年的将近10年中，墨西哥的外债以每年30%的速度惊人地增长，从40亿美元蹿升到800多亿美元，外债总额占墨西哥GDP的几乎一半。同一时期，发展中国家支付的外债利率不断攀升，到1982年时平均实际利率超过了15%。巨大的债务支出让墨西哥政府很快耗尽了外汇储备和黄金储备，为了还债，只好不断地拆东墙补西墙。
但就是在这样的情况下，墨西哥政府也从未想过单方面违约。这是因为，墨西哥经济极度依赖国际信贷，他们的主食玉米需要从美国进口，本国工业也高度依赖进口设备和材料。一旦单方面违约，国际债权人会联合行动，马上切断对墨西哥的所有贷款。没钱来购买粮食和工业品，墨西哥经济马上就会崩溃。
你可能会疑惑，国际债权人有这么大的威力吗？我对A银行违约了，但没对B银行违约啊，那B银行为什么也要切断贷款？就要说到一个概念，作者把它叫做“债权人卡特尔”。前面提到，1970年代起国际金融系统的集中度不断提高，这些大型金融机构组成了一个紧密的利益共同体，一荣俱荣一损俱损。书里引用花旗银行副董事长的话说，债务国只要对一个银行违约，“整个银行体系都会与之对抗。它们将得不到任何信贷，甚至连短期信贷都没有。”这对外汇枯竭的拉美国家来说，完全是不可想象的。
更绝的是，国际金融巨头一方面自己组织起来，形成了共同进退的债权人卡特尔；另一方面，却不允许各个拉美国家组织起来，形成债务人联盟。1984年，阿根廷召集了11个同样陷入债务危机的拉美国家，想组织一个拉美债务国联盟，来和国际金融集团谈判。它们想的是，如果国际金融集团不给它们大幅减免债务，那么它们就宣布集体违约。
但是，国际金融集团的手段更老辣：它们坚持所谓“一事一议”的原则，只和每个债务国单独谈判，而不接受联合谈判；对率先接受单独谈判的债务国，给予更优惠的债务减免条件和更高的主权信用评级。这一招果然厉害，立马分化了各个拉美国家，墨西哥首先倒戈，接受单独谈判，还拉起一帮小伙伴孤立阿根廷。这样一来，债务人联盟彻底被瓦解，没有一个国家宣布单方面违约，也没有一个国家暂停支付利息。
在1980~1986年，至少有49个国家和地区与国际金融集团签订了100多个债务重组协定。作者指出，这些协定虽然在表面上削减了一定债务，但真实的削减力度并不大，整个拉丁美洲的债务净减少额只占债务总额的15%。然而，通过这些协议，国际金融集团成功地把各个债务国套牢在借贷游戏当中，让它们再也没有“掀桌子”的机会。
前面说的由债权人卡特尔施加的所谓“市场规则”，只是套在债务国头上的第一重紧箍咒。第二重紧箍咒，是官方债权人的有条件贷款。这里的“官方债权人”，是指国际货币基金组织。
在1980年代的拉美债务危机和1997年的亚洲金融风暴中，我们经常会看到，陷入危机的债务国会向国际货币基金组织请求紧急救援。这看上去是好事，债务国如果不能再从私人金融集团那里借到钱，那它至少还可以向国际货币基金组织求助。
但是，如果你去细看，国际货币基金组织的贷款条件，比私人金融集团还要苛刻得多。这些条件通常包括：实施紧缩的财政政策、解除资本管制、向外国资本开放本国金融部门、将能源电信等关键部门的国有企业私有化，等等。可以看出，这些条件实际上是让债务国把本国主权的一部分让渡出来，以便最大程度地从债务国抽取经济资源。
更苛刻的是，国际货币基金组织的紧急贷款还不是一步到位，而是分批到账。债务国必须切实执行上面的这些改革政策，而且必须向私人金融集团持续支付利息，这样国际货币基金组织的下一笔贷款才会按时到账。反过来，私人金融集团要求债务国必须先接受国际货币基金组织的改革条件，才同意进入关于债务重组的谈判。
本书作者认为，国际货币基金组织实际上充当了私人金融集团的“官方守门人”角色。显然，剥夺债权国部分主权的条件，由私人金融集团提出来肯定是不合适的，这事儿只能由国际货币基金组织这个“官方机构”来出面。国际货币基金组织还承担了“金融警察”的角色，对债务国进行监督，确保债务国遵守财政纪律。
此外，国际货币基金组织还有一个更隐蔽的角色，就是接过私人金融集团对债务国的风险敞口。所谓风险敞口，是指没有做担保或者对冲操作的贷款，一旦债务人违约银行就会遭受损失。在拉美债务危机中，仅仅是墨西哥一国的债务就高达820亿美元，占美国六大银行总资本的48%。当时的美联储主席沃尔克称“银行体系即将崩溃”，敦促美国政府对国际货币基金组织增加拨款，让国际货币基金组织作为救火队员下场。
这里头暗藏了什么玄机呢？有国际货币基金组织出手托底，私人金融集团就可以趁机减持拉美国家的主权债券，缩小自己的风险敞口。这等于是把坏账风险从私人金融集团转移到了国际货币基金组织，而国际货币基金组织是由各成员国政府共同出资的。如果出现坏账，是由各成员国政府共同分摊。
在后来的欧债危机中，也出现了差不多一模一样的操作。2010年希腊政府背了总共3000亿欧元的惊人债务，其中将近80%是向外国债权人借的，这些外国债权人主要是欧洲的私人银行。债务危机爆发后，欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织这“三驾马车”，启动一项1100亿欧元的紧急贷款，其中800亿由欧盟成员国提供、300亿由国际货币基金组织提供。
内部人指出，“三驾马车”的紧急贷款名义上是对希腊政府的救助，实际上是对持有希腊债券的私人金融集团的救助。希腊政府必须一边忍受痛苦的紧缩政策，一边用这笔贷款来偿还私人金融集团的债务。所有救助款中只有5%真正用在了希腊政府的支出上。两年之后的2012年，欧洲私人金融集团实现了胜利大逃亡，持有希腊债券的比例从80%下降到了20%。风险敞口神不知鬼不觉地从私人金融集团转移到了公共机构，由欧盟成员国和国际货币基金组织成员国来共同背锅。
这就是套在债务国头上的第二重紧箍咒——“官方债权人的有条件贷款”，它给私人金融集团充当了看门人、“金融警察”以及“背锅侠”的角色。
再来看套在债务国头上的第三重紧箍咒，叫做“国内精英的桥梁作用”。前面两个紧箍咒是从债务国外部用力，而这第三个紧箍咒，是从债务国内部用力。
当一个债务国遭遇主权债务危机时，如果国内上下齐心、一致对外、坚决取消债务，其实外国债权人也是没辙的，毕竟前面我们说了，军事威胁和军事占领的时代已经过去了。但问题就在于，债务国国内各阶层的利益是不一致的，这就很难形成一致对外的统一战线。
如果债务国宣布暂停偿债，对外违约，虽然从长期看，这确实能够帮助债务国经济更快复苏，但从短期看，可能会引发债务国国内的金融市场动荡、资本外逃、信贷紧缩等一系列溢出效应，这时候，企业主和持有大量金融资产的富人会遭受重大损失，对外违约的成本主要由国内精英阶层负担。
而如果债务国选择继续还债，那它就不得不接受国际货币基金组织的苛刻条件，借更多的紧急贷款来维持利息支付，同时推行紧缩政策，大幅削减公共开支、养老金和失业救济。在这个过程中，紧缩的成本主要由普通劳动者、退休人员和失业人员来承担。在实行紧缩政策之后，希腊的年轻人失业率超过60%，工资水平下降1/4，而最贫困人口的收入下降了45%。这是二战以来发达国家民众生活水平最严重的倒退，痛苦程度堪比苏东剧变后的苏联东欧民众。
由于调整负担的不公平分配，债务国的普通民众更倾向于债务违约，而债务国精英阶层更倾向于履行债务。这就给了国际金融集团一个发力点，就是扶持债务国国内对债权人友好的精英阶层，他们通常是银行家、金融技术官僚等。当债务国深陷危机时，特别需要借助这些人的力量来和债权人展开谈判、获得急需的短期贷款或者优惠的债务重组条件，阻止国内经济的进一步崩溃。
所以，在拉美债务危机和欧债危机中我们看到一个趋势，就是危机越严重，债务国国内金融精英的地位就越高，这些人都坚定地主张继续还债，并把那些主张直接违约的激进人士边缘化。久而久之，坚决履行债务的财政纪律就被内化到了债务国的金融官僚体系当中。这时候，不管民选上台的领导人对外债是什么态度，他最后都必须屈服于整个金融官僚系统的决定。
比如希腊，严厉的紧缩政策引发了大规模的罢工和抗议，希腊民众把亲债权人的执政党赶下台，把主张债务违约的激进左翼联盟选上了台。在激进左翼联盟的推动下，希腊在2015年7月5日举行了全民公投，希腊民众否决了债权人提出的进一步救助的条件。结果怎么着呢？
希腊国内金融官僚故意渲染违约之后的末日景象，他们表示，一旦切断外部资金，希腊银行业会马上崩溃，而这又引发了储户的疯狂挤兑和资本加速外逃，成为自我实现的预言。希腊公投后仅仅一个星期，激进左翼联盟领导人就乖乖回到谈判桌上，签署了第三轮救助协议。这个协议的苛刻程度，比在公投中被否决的条款有过之而无不及。这就是第三重紧箍咒的厉害之处。
好，到这里，我们就解开了本书提出的核心谜题：债务国“为什么不违约”？传统学界的解释有“声誉说”“制裁说”和“制度说”，而本书作者提出了自己的解释，也就是国际金融集团的“结构性权力”。这种结构性权力主要由三种执行机制构成。
第一，国际金融巨头组成债权人卡特尔，通过切断债务国的所有流动性来源，引发债务国国内的经济崩溃，来逼迫债务国就范。第二，通过国际货币基金组织等官方机构，要求债务国执行紧缩财政政策和所谓的自由化改革，监督债务国政府行为。第三，通过债务国国内的金融精英，把财政纪律内化到政府当中，压制民选政府的反抗举动。
本书作者认为，国际金融集团的这种结构性权力，已经深刻动摇了民主社会的合法性基础。特别是在希腊债务危机当中，希腊民众对民主制度和欧盟机构都丧失了信任。作者指出，“民主进程在其诞生的地方被扼杀”，不得不说是历史的巨大讽刺。
撰稿、讲述：徐玲 脑图：摩西脑图工作室
划重点
1、 国际金融巨头组成债权人卡特尔，通过切断债务国的所有流动性来源，引发债务国国内的经济崩溃，来逼迫债务国就范。
2、 通过国际货币基金组织等官方机构，要求债务国执行紧缩财政政策和所谓的自由化改革，监督债务国政府行为。
3、 通过债务国国内的金融精英，把财政纪律内化到政府当中，压制民选政府的反抗举动。