《人地之间》 钱言解读

《人地之间》| 钱言解读

你好，欢迎每天听本书，今天为你解读的书叫《人地之间》，副标题是“中国增长模式下的城乡土地改革”。它想解释一个长期困扰经济学界的问题——中国增长模式的真相是什么，并探讨这种模式背后的土地制度困境，以及怎么解决这些问题，是一部全面讲述中国增长模式及未来改革方向的作品。我推荐这本书至少有两个理由。

首先，中国增长模式是一个超高难度的经济课题。如果你连它也能搞清楚，那么一般的经济问题就更难不倒你，你比别人更容易看清很多经济现象的本质。

其次，这本书所探讨的城乡土地改革，跟每个人的利益息息相关。比如，现在大部分城市家庭的主要资产是住房，而住房的价格涨跌，是跟土地供应政策密切相关的。过去二十多年，大部分城市的房价都有了不同程度的上涨，但是这种趋势还会继续吗？

再比如，中国的城市化率已经超过60%，但是有户口的城镇人口却只有40%多一点。这就意味着有2亿多的农民工在城市里打拼，却享受不到和城里人一样的待遇。怎么才能改变这种状况呢？

再比如，现在年轻人在选择就业居住地点时，面临一个困境。一方面，在一线发达城市里，房价太高了，要安顿下来很困难；另一方面，在经济不发达的地方，住房已经明显过剩了，但又缺少就业和发展的机会。这是怎么造成的呢？

这些都是跟土地制度相关，或者需要城乡土地改革来解决的问题。作者认为它们是和中国增长模式密不可分的。

要知道，中国过去四十多年经济发展很快，每年平均增长9%，让几亿人摆脱了贫困，也实现了工业化和城市化的转型，是一个奇迹。但在这个过程中，也出现了一些矛盾，其中最突出的是“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”的矛盾，也就是在很多地方，城市开发建设和土地占用的速度太快，而农民融入城市的进度又太慢。于是触发了各种问题，包括征地拆迁引发的社会冲突、农民工“离乡不离土”造成的资源浪费、房地产面临的结构性泡沫与过剩等等，已经到了非改不可的地步。

这本书的作者陶然，是研究中国经济发展与转型的专家，现在在香港中文大学（深圳）人文社科学院担任教授。他曾经主持过两项国家自然科学基金（管理科学部）重点项目，目前（2023年）又在主持一项国家社科基金项目。他在2020年和2021年连续入选国际学术出版机构“爱思唯尔”发布的中国高引用学者榜单，是一位既有政策影响又有学术地位的学者。

他在这本书里，对土地制度改革提出了自己的建议。要知道，由于中国土地制度是和过去20多年的发展模式相匹配的，它形成了强大的利益格局，要想改革很难。作者在设想改革方案时不仅考虑了改革的方向和重点，还考虑了改革的力度和步骤，希望能实现平稳过渡。他的建议可以作为政府制定政策的参考，也是我们了解未来政策趋势的风向标。

接下来，我就分三部分为你解读这本书。第一部分，我们来看中国经济增长模式是怎么回事，它如何造成了当前的土地使用制度；第二部分，我们来看中国土地制度有什么问题，为什么说到了必须改革的地步；第三部分，我们再看作者提出的土地制度改革方案是什么，它有哪些重要的启发。希望听完之后，它能帮你从土地制度的角度，进一步看清中国发展的来龙去脉，更清醒地谋划自己的未来。

首先我们来看，中国经济增长模式是怎么回事，它如何造成了当前的土地使用制度。

说到中国经济增长，它是长期困扰经济学界的问题，不同经济学家从不同角度提出了各种解释，但没有一个公认的答案。比如不久前我们解读过的《大崛起》和《新结构经济学》这两本书，就分别从土地资本和比较优势的角度对中国经济增长给出了不同的见解。

在这本书里，作者也提出了自己的解释。但他觉得中国经济发展不能用一个特征概括，而是分成几个阶段，我们可以概括为改革开放初期的“土地承包”阶段，1994年分税制后的“土地财政”阶段，和2008年金融危机后的“土地金融”阶段。

这三个阶段有什么区别和联系呢？

要知道，中国改革开放是从上世纪70年代末农村的包产到户，也就是推行土地承包责任制开始的。它让农民在承包的土地上自主经营生产，种的粮食除了上缴一部分给国家和集体外，其余全部归自己所有。因此调动了农民生产的积极性，极大地促进了中国农业增长。农民解决了温饱，并且有了钱，还想买东西。这样就给20世纪80年代的乡镇企业提供了市场。乡镇企业可以按照市场的需求来生产，不受计划经济的限制，为后来更深入的市场化改革提供了宝贵的经验。这就是“土地承包”阶段。

但从20世纪90年代开始，中国经济发生了几个重大变化。一是1992年邓小平南方谈话，确立了社会主义市场经济的方向，私营企业开始崛起，经济产能趋于过剩；二是1994年中国实行分税制改革，把税收分成中央税、地方税和中央地方共享税，在财政权力上从分散走向集中；三是从1998年开始，中央按照“抓大放小”的原则，推动企业所有制改革，国有企业向少数战略性产业集中，由此形成了新的经济增长模式。

按照作者的总结，这个增长模式有三个关键要素：一是民营企业在经济下游产业的“一类市场化竞争”；二是中央和地方政府在国际、国内推动的“两层逐底式竞争”；三是国有企业在上游产业、银行在金融部门、地方政府在土地开发中的“三领域行政性垄断”。我们一个一个来解释。

所谓“一类市场化竞争”，首先得益于经济改革带来的市场环境，让民营企业可以在一般消费品和经济下游产业自由投资，为国际资本和中国劳动力结合，并且大量生产出口商品创造了条件。这是中国经济增长最坚实的基础和最基本的条件。

但是，仅有这个条件还不够。世界上具备这个条件的国家很多，中国能成为世界工厂，创造出超乎寻常的经济增长，离不开第二个特殊因素，就是国际、国内的 “两层逐底式竞争”。

什么叫做“两层逐底式竞争”呢？就是从上世纪90年代中期开始，因为产能过剩、内需不足、经济下滑的压力，中央和地方政府分别用特殊政策来降低制造业成本，提高中国出口产品的国际竞争力。

比如，1994年年初，美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，并且实行增值税出口退税，这是中央政府针对其他国家的“逐底式竞争”政策。它们不仅吸引国际厂商大举投资中国，也刺激了国内厂商面向出口的制造业生产。

另一方面，随着国有企业的民营化改革，地方政府从国有资产的所有者变成了经济活动的征税者，于是千方百计地吸引投资来增加财政收入，包括压低工业地价、降低劳工和环保成本等等，这是地方政府在国内的“逐底式竞争”。它对民营企业来说是利好。

在“两层逐底式竞争”的支撑下，中国民营企业能够在“一类市场化竞争”中快速成长，并且为国有企业、国有银行、地方政府的“三领域行政性垄断” 创造条件。换句话说，如果没有民营企业在下游产业创造了大量的产值和就业，国有企业在石油、电力、通信等领域的长期垄断和高额利润是不可能实现的。

那么这种增长模式和当前的土地制度有啥关系呢？

我们要回到1994年的分税制改革来看。分税制改革强化了中央对税收的征管，让中央税收占全国税收的比重明显上升 ，从1993年的22%上升到1994年的55.7%，之后一直保持在45%—55%之间。而地方税收占全国税收的比重相应下降，不得不想办法增加收入。当然，土地是非常重要的聚财工具。由于地方政府在土地开发中的垄断地位，它可以根据第二、第三产业的相互作用，也就是书中提到的“二三产业交互强化型溢出”，来改变自己的发展策略。

按照作者分析，1990年代中期之后，中国增长模式的一个基本特征是，地方政府先用自己的钱或借来的钱建开发区，用低廉的土地租金吸引企业投资，从而带动房地产等第三产业的发展，最后从第三产业赚到钱并还债，这就是二产对三产的“财政溢出效应”；但在2008年金融危机以来，由于国家放松货币刺激经济，房地产和土地涨价，于是地方政府就拿土地去抵押贷款，建更多、更大的开发区，这就是三产对二产的“金融溢出效应”。

总之，因为中国经济增长模式中的三个关键要素，和第二、第三产业的相互作用相结合，让中国靠出口制造业和城市房地产获得高速发展，并导致“土地财政”和“土地金融”的土地使用制度，也构成了过去二十多年来中国经济增长的两个重要阶段。

那么，这样的增长模式和土地使用制度存在什么问题，它面临哪些真实的困境呢？

简单地说，在通过“土地财政”和“土地金融”发展经济的过程中，地方政府会采取一种特殊的策略。它为了招商引资，会把工业用地卖得很便宜，尽量扩大开发区的规模；同时，它会把商住用地卖得很贵，用来弥补工业用地补贴。但这样的做法带来了很多扭曲，包括房地产的结构性泡沫与过剩，土地过度城市化和人口不完全城市化等等。我们一个一个来看。

首先我们来看，为什么地方政府要对工业用地和商住用地采取不同的策略。

一方面是因为，商住用地虽然能给地方政府带来很多税收，但它们都是一次性的，房子卖完了就没有了，所以要尽量提高土地出让金。而工业用地的情况不一样，制造业企业一旦建成，就能每年给地方政府交稳定的增值税和所得税。它还能带动房地产和服务业的发展，产生更多的就业和收入。所以为了吸引它们，值得低价或补贴。

另一方面，制造业企业主要生产可贸易的商品，可以运到别的地方去卖。这些企业很在乎成本，如果一个地方成本太贵了，就会搬走。地方政府为了吸引企业投资，就要给他们提供优惠政策。而服务业企业生产的是非贸易品，只能在本地提供和消费，它们必须在本地拥有土地和办公场所才行。

这样，在工业用地上，由于制造业招商引资竞争，形成了一个全国性买方市场；但在商住用地上，却出现了每个城市的局域性卖方市场，地方政府很容易“拿捏”本地的房地产和服务业企业，提高对土地的要价。结果导致了工业用地和商住用地的价格差距不断被拉大。

比如作者算了一下，从2003年到2017年，全国工业用地的平均价格只涨了115%，但是商业服务业用地价格涨了793%，住宅用地价格涨了808%，其中普通住宅用地涨了686%。2003年，商业服务业用地与工业用地比价只有2.84，到2017年就上升到11.79。2003年住宅用地与工业用地比价只有4.78，到2017年上升为20.19。差距非常明显。

这种土地出让模式的结果，是城市用地结构失衡。在政府征来的土地中，有40%—50%要用作基本没有利润甚至还要亏钱的工业用地，15%—20%要用作完全靠财政拨款的基础设施和公益事业用地，只有30%—40%的土地可以用作能带来净收益的商住用地。商住用地的供应偏低，这就是很多地方房价居高不下，甚至产生房地产泡沫的重要原因。

按本书作者的看法，中国房地产市场是有泡沫的。因为最近二十多年，一线城市和一些大中城市的房价有的涨了十几倍，有的涨了二十几倍，远远超过了经济增长和老百姓的收入。比如2020年，中国的住房市值高达62万亿美元，占GDP比重为414%，远超美国的148%，日本的233%，和欧洲一些国家的水平。同时，中国50个城市的房价收入比均值为13.4，其中一线城市为26.6，其他大部分城市则在12左右。相比之下，2021年美国住房平均售价与家庭收入的比值为7.4，已经属于很高的水平。这样看来，中国房地产泡沫的风险很大，所以国家才强调“房住不炒”的政策。

那么泡沫是怎么来的呢？一个原因是上面提到的，地方政府控制住宅用地的出让，每年只有不到40%的土地用来建住宅，结果推高了土地价格，让房屋供应也相对不足。另外是最近二十年来，中国的广义货币供应量从2002年的18万亿增加到2022年的266万亿，增长了14倍，导致很多人有钱买房，又怕存款贬值，就把房子当成投资品。特别是政府为了刺激经济，经常放松信贷，让更多人能贷款买房。这样，房价当然会不断上涨。

不过近年来，房地产市场的格局也有变化。据统计，我国城镇家庭的户均住房套数已经超过1套，城镇家庭拥有1套及以上住房的比例也超过90%。现在的问题不是房子总量不够，而是结构失衡。

我们可以看到，一方面，在人口流入多的城市，房价太高了，很多外来人口和年轻人都买不起房子，租房也很困难；另一方面，在人口流出多的城市，工业用地被闲置了很多，新建的住宅区也没什么人住。可以说是紧缺和萧条同时存在。但在人口流入地区，地方政府为了维持土地出让金的价格，不会轻易增加土地供应；而在人口流出地区，政府又希望通过招商引资或开发房地产来拉动经济，反而会大量供应土地。这样一来，结构性的泡沫和过剩很难被扭转。

这种土地出让模式还导致一个很突出的问题，就是以居民融入城市来衡量的“人口城市化”，赶不上以城市空间扩张为代表的“土地城市化”，结果出现了土地过度城市化和人口不完全城市化的矛盾。

过度土地城市化的突出标志是，城镇用地的扩张明显快于城市常住人口的增长。比如2000年到2015年，全国城镇建成区面积增长了113%，但是城镇常住人口只增长了59%。它意味着耕地资源被不断占用，并且扩张中出现了各种问题，比如征地拆迁引发的群体性事件，农村法外建设用地大量增加，“小产权房”不断涌现等等。

另一方面，人口不完全城市化意味着很多城市居民没有真正融入城市。2020年，中国城市常住人口占总人口的63.9%，但是城市户籍人口只占45.5%，相差18.4个百分点。也就是说，有2亿多的农民工在城市里打工，却没有享受到和城里人一样的待遇。

这是因为地方政府为了参与“逐底式竞争”，愿意给企业提供优惠政策，比如便宜土地、补贴基础设施等等；但是为了节省成本，对于外来劳动者和他们的家属，就不愿意提供教育、医疗、养老等公共服务。外来劳动者很难在城市定居下来，结果造成了更多的社会、经济问题，比如留守儿童、耕地抛荒等等。

总之，中国现在的土地制度伴生于我国过去20多年的发展模式，在带来高速增长的同时，也引发了经济、社会和环境等多方面的扭曲，到了必须要改革的地步。但是，它也塑造了强大的既得利益格局，要想改革很难。

那么，对于中国的土地制度改革，作者有什么建议呢？

关于这一点，作者很慎重，他说：中国的城乡土地改革是一个超高难度的任务，它要求在顶层设计和改革方案出台前，准确理解现有格局产生的原因，在此基础上把握改革的正确方向，选准改革的突破口，还要考虑政策力度的轻重。

首先看方向，作者认为，中国应该坚持以市场为导向的城乡土地改革。这倒不难理解，因为我们都知道，中国政府的改革方向是让市场在资源配置上发挥决定性作用；而且作者也相信，市场能够提高交易和投资的效率，它能让社会蛋糕变大之后，各方更容易公平地分享土地增值的收益。

那么改革的突破口在哪儿呢？作者认为，土地制度改革面临的一个重要任务是，缓解货币大规模超发带来的房地产泡沫和债务风险，将超发的货币引到对城乡土地资源的更有效配置上。但前面我们已经看到，在政府垄断土地开发的情况下，即便有些地方房地产非常紧缺，有些地方面临着萧条，也很难扭转结构性的泡沫与过剩。换句话说，要让房地产市场健康稳定地发展，最关键的是要打破地方政府对住宅用地的垄断，让土地市场更有竞争性。

这个道理不是很简单吗？为什么不早点这么做呢？因为这里面有一个很大的难题，那就是地方财政要靠卖住宅用地来维持，并且房价已经和银行、开发商甚至很多居民的利益紧紧绑在一起。如果一下子增加土地供应，比如让村民直接卖土地给开发商，那么地方政府的收入马上会减少，房价也可能跌下来，对经济造成冲击。所以，即使改革的方向对了，突破口也找到了，还需要把握好改革的力度。一方面要考虑到现有的利益格局，不能太激进；同时，也不能任由现有模式继续下去，必须通过有效的措施引导利益各方走出现在的困境。

这样看来，城乡土地制度改革要考虑三个方面。一是调整城市里现有的土地结构，降低工业用地的比例；二是调整城市里新开发的土地的来源和结构；三是让大家都能享受土地升值的好处。依据这三个原则，作者对很多土地制度问题提出了建议，包括农村宅基地制度、城乡户籍改革、转换工业用地等等。其中让我印象最深刻的是，他对城市更新改造提出的建议。

城市更新改造能让城市变得更好，这是大家都知道的。可是，有些旧改项目做起来很难，因为业主、开发商和政府三方各有各的想法，很难达成一致。比如，有些业主不愿意搬走，要求高价赔偿，或者政府的审批太慢，拖了很久也没动静，等等。

如何能加快城市更新进度，提高拆迁和建设的效率呢？作者提出了一个思路，就是“两个竞争加一个腾挪”。所谓“两个竞争”，就是让更新片区和开发商都来竞争：更新片区要想被政府选中做旧改，就要看谁能给出最低的拆赔标准；开发商要想拿到旧改项目，就要看谁能给出最好的更新方案、最高的地价和最优的招商目标。所谓“一个腾挪”，就是在更新片区里或者附近找一个地方，尽快把业主安置过去，降低少数“钉子户”的阻力。

这个思路的好处是让土地供求双方都有加快进度的动力。对业主方面，先制定一个全区通用的拆补标准，让每个片区的业主投票表态，根据投票结果排名，排名靠前的片区就进入政府的更新计划。对开发商方面，政府根据开发商能付多少地价、能提供多少公配用地、能招来多少企业等因素综合评选出最佳合作方，并开始更新。

对于进入更新计划的片区，再请第三方工作小组把个人和集体的物业都测量好，并提供新的片区和单元规划方案。在此基础上，让业主对具体的拆补方案进行第二次投票，并争取得到大多数业主的同意，同时锁定不同意的少数钉子户。

如果钉子户不愿搬走，怎么办呢？政府可以用腾挪的方法来绕开障碍。比如说，某个旧村有1000亩建设用地，其中500亩是宅基地，500亩是集体物业用地。按照以前的做法，必须在这1000亩地上做旧改，因为要拆宅基地就要每户都同意，只要有一个人不同意就没法拆。但现在，如果这个村还有400亩一般农田，就可以先征用这400亩农田，和500亩集体产业用地绑定，建成新的小区和安置住房，然后把500亩宅基地的村民搬过去，再把空出来的宅基地变成农地。

要知道，一旦搬迁启动，处理钉子户的难度就大大降低了，因为他已经没有办法阻止整个项目的推进。通常只要政府、开发商和支持更新的业主互相配合，就可以用“胡萝卜加大棒”的方法劝服钉子户，最终完成更新。

这样做其实是利用了建设用地增减挂钩的政策，它有法律依据，也有很多成功经验。如果能推广这样的方法，把更多的城中村、城边村拆了重建，然后给原来的村民一些物业作为补偿，就能多出很多租赁住房，让外来的人口有地方住，而且租金也不会太贵。

这样的话，政府就可以从租金里收一点税，用来给外来人口的孩子上公立学校。结果一举多得，既促进了土地市场化改革，又解决了外来人口的居住和教育问题，真正推动外来人口融入城市、迈向人口完全城市化。

总之，“两个竞争加一个腾挪”的思路，体现了正向激励的改革逻辑，也符合作者倡导的改革原则：城乡土地制度改革要运用巧妙的机制设计，通过制定完善的配套方案，促进不同政策的协同，既通过市场资源配置使蛋糕变大，也实现更加公平的财富分享。

说到这儿，关于这本书的解读就接近尾声了，我们来回顾一下。这本《人地之间》是由陶然教授撰写的关于中国经济增长模式和城乡土地改革的作品，它分析了中国过去四十年的发展和现存的问题，并提出一系列解决问题的改革方案。

在第一部分，我们介绍了中国经济增长模式是怎么回事，它如何造成了当前的土地使用制度。中国经济发展可以概括为改革开放初期的“土地承包”阶段，1994年分税制后的“土地财政”阶段，和2008年金融危机后的“土地金融”阶段。它有三个关键要素，包括民营企业在经济下游的“一类市场化竞争”，中央和地方政府在国际、国内推动的“两层逐底式竞争”，国有企业在上游产业、国有银行在金融部门、地方政府在土地开发中的“三领域行政性垄断”。这三个关键要素和第二、第三产业的相互作用相结合，让中国靠出口制造业和城市房地产获得了高速发展，也造成了“土地财政”和“土地金融”的土地使用制度。

在第二部分，我们分析了这样的增长模式和土地使用制度存在什么问题。简单地说，在通过“土地财政”和“土地金融”发展经济的过程中，地方政府会采取一种特殊的策略。它为了招商引资，会把工业用地卖得很便宜，尽量扩大开发区的规模；同时，它会把商住用地卖得很贵，用来弥补工业用地补贴。但这样的做法会带来很多扭曲，包括房地产的结构性泡沫与过剩，土地过度城市化和人口不完全城市化的矛盾等等。它在带来高速增长的同时，也引发了经济、社会和环境等多方面的扭曲，到了必须要改革的地步。

在第三部分，我们探讨了对现在的土地制度应该如何改革。作者认为，中国城乡土地改革要以市场为导向，以打破地方政府对住宅用地的垄断为突破口，同时要考虑改革的策略和力度。我们以作者提出的“两个竞争加一个腾挪”为例，说明了土地制度改革应该遵循的原则和策略，那就是运用巧妙的机制设计，通过制定完善的配套方案，促进不同政策的协同，既通过市场资源配置使蛋糕变大，也实现更加公平的财富分享。

除此之外，在原书中作者还对土地制度改革的各个细分领域，包括户籍制度改革、农村集体土地制度改革、城市住房制度改革等等，都提出了具体的建议。比如，对于集体建设用地入市和低效工业用地，它提出增量供地和存量挖潜并重的制度设计；对于农村土地的集体所有制，它提出通过渐进国有化来实现土地城乡同价同权，保护农民的财产权益，提高土地资源配置效率，如此等等。

这些内容并不轻松。但作者认为，城乡土地改革不仅是我国从土地过度城市化向人口完全城市化转型的关键，也是国民经济从数量型扩张转向高质量发展的必由之路，更是中国顺利超越“中等收入陷阱”并最终实现国家治理现代化的重要课题，值得每个关心中国前途的人来探讨。

而我在读完这本书之后，除了感佩它的立意深远、论证扎实、内容丰富之外，更对作者的改革方法论记忆犹新。他在书中提出的改革建议，都是在既有政策框架上的适度调整，既不是伤筋动骨的推倒重来，也不是无关痛痒的小修小补，而是希望通过激励相容的配套设计逐步实现整体利益的优化。作者强调在改革中三个要素缺一不可：方向、突破口和力度。因为改革的方向错了，就会满盘皆输；改革突破口选不准，又难以实现不同政策的协作；改革政策的力度不足，则难以扭转局面，力度过大又可能反受其害。这种全面而务实的思维，值得我们在任何变革中学习和借鉴。

好，以上就是这本书的解读。你可以点击音频下方的“文稿”按钮，查收我们为你准备的全文和脑图；还可以点击右上角的“分享”按钮，把它免费分享给你的朋友；最后还附上了这本书的电子书链接，欢迎你去拓展阅读。

恭喜你，又听完了一本书！

划重点

1. 中国增长模式有三个关键要素，包括民营企业的“一类市场化竞争”，中央和地方的“两层逐底式竞争”，以及国有企业、国有银行和地方政府的“三领域行政性垄断”。这三个关键要素和第二、第三产业的相互作用相结合，造成了“土地财政”和“土地金融”的土地使用格局。

2. 地方政府为了招商引资，会把工业用地卖得很便宜，同时会把商住用地卖得很贵，用来弥补工业用地的补贴。但这样的做法会带来很多扭曲，包括房地产的结构性泡沫与过剩，土地过度城市化和人口不完全城市化的矛盾等等。

3. 土地改革的关键是打破地方政府对住宅用地的垄断，并着重考虑三个方面：一是调整城市里现有的土地结构，降低工业用地的比例；二是调整城市里新开发土地的来源和结构；三是让大家都能享受土地升值的好处。