《政治秩序与政治衰败》 苗博特解读
《政治秩序与政治衰败》| 苗博特解读
关于作者
弗朗西斯·福山是日裔美国人，当代重量级的政治学家之一。他曾师从美国政治学大师亨廷顿，在哈佛大学取得政治学博士，目前是斯坦福大学教授。在20世纪90年代，福山曾在苏东剧变之前提出“历史终结论”，断言自由民主制将成为人类制度的终极形式，在学界引发轰动。在苏联解体后，他将“历史终结论”扩充成一本书，叫做《历史的终结与最后的人》。此后，面对世界局势的发展特别是中国的崛起，福山又将研究重心从民主制度转向国家能力和有效政府，在2014年出版了《政治秩序与政治衰败》，再度引起全球关注。
关于本书
《政治秩序与政治衰败》是《政治秩序的起源》的姊妹篇，是福山在提出“历史终结论”后的又一力作，甚至可以说是转型之作。在这本书中，福山描绘了国家、法治与民主负责制这三大制度，在世界各地由于发展顺序的不同而有不同结果。同时，面对新形势、新问题，福山对自己的理论进行了反思和修正，并提出了解决方案。
核心内容
本书思想核心是：人类社会存在三种基本政治制度：政府、法治和负责制，三种制度的平衡才能带来发展和繁荣。如果有的制度缺位，或者三种制度的配比不太对，就会产生形形色色的问题。而这三要素之间的平衡还不是一劳永逸的，会随着时代变化而变化，因此即使一个国家曾经政治上很发达，如果不能及时调整和改革，也会发生政治衰败。
你好，欢迎每天听本书。今天为你解读的是当代最重要的政治思想家之一弗朗西斯·福山的作品《政治秩序与政治衰败》。这本书的中文版大约53万字，我大概会用25分钟的时间，为你讲述书中的精髓：政治发展的关键在于政府、法治、负责制这三大基本制度的平衡。而当今世界政治中最普遍的问题，不是低质量的民主，而是有效政府的缺位。
如果你问一个美国人：现代政治中最重要的一项政治制度是什么？他多半会回答：当然是自由民主制度。美国对民主有着一种根深蒂固的信念，认为民主是普世价值，是实现政治秩序和政治发展的一把钥匙。20世纪90年代苏联解体后，这种乐观信念得到进一步加强。美国认为自己在美苏对抗中成为最后的赢家，正意味着民主制度的胜利。在此后的对外政策中，向全世界推广民主几乎成为了美国标志性的口号。
几十年过去了，这种乐观信念是否经过了现实检验？民主制度是否被移植到别的社会，落地生根，为人民带来秩序和发展呢？遗憾的是，就目前的形势来看，答案是否定的；不仅是否定的，而且几乎可以说，现实是向着相反方向在演变。
比如说，2011年利比亚推翻了独裁政府，至今也没能成功建立起民主制度，还陷入了无政府状态中。像刚果这样历史上从来没有民主经验，但在20世纪90年代之后民主化的国家，虽然有了定期选举，然而政府长期低效无能，不能为人民提供良好的服务。老牌的民主国家在21世纪初也陷入危机。美国爆发次贷危机，美国政府却无力改革卷入过度杠杆投资的银行业。希腊和意大利陷入公债危机，政府差点破产。
民主这把“金钥匙”，似乎不能为每个国家开启政治发展的大门，也不能保证一劳永逸的秩序和繁荣。那么，我们应该如何看待当今各国的政治形势？如果民主不能解决问题，什么制度才能使世界变得更好？这正是我们今天这本书要解答的问题。
在这本书里，作者弗朗西斯·福山提出了一个政治制度相互平衡的理论。他认为，人类社会存在三种基本政治制度：政府、法治和负责制。这三者的各种组合形成了当今世界的各种政治形态。三种制度的平衡能够为一个国家带来政治发展，而政治不发达的国家，要么有的制度缺位，要么三种制度的配比不太对，由此产生形形色色的问题。而这三要素之间的平衡还不是一劳永逸的，会随着时代变化而变化，因此即使一个国家曾经政治上很发达，如果不能及时调整和改革，也会发生政治衰败。
这本书的作者福山，可以说是当代重量级的的政治学家之一。和许多埋头于书斋、撰写的论文只有几十位或者上百位同行才读的政治学家不同，福山具有极高的知名度。这个高知名度的来源，是他著名的“历史终结论”，来自他在1992年苏联解体后发表的一本著作，全名叫作《历史的终结和最后的人》 。在这本书中，福山是自由民主制的鼓吹者，他甚至大胆地提出，自由民主制是人类政治制度的终极形式。
这个著名的论断让福山名噪一时，也使他陷入长期被误解的尴尬局面。因为他被贴上一个简单的标签，人们一说到他，就会说，哦，那个坚信民主制一定胜利的学者。最近三十年民主在全球范围内衰退，又使得福山常常被拉出来批判一番。然而，作为一名严肃的学者，福山并不只是一个对民主制盲目乐观的人。面对这三十多年来的现实，他一直在调整自己的问题意识，修正自己的理论。这本书分析的重点，就从民主制度转向了有效政府。这里要特别强调一下，即使分析的重点完全不同，甚至掉头实现了一个巨大的转向，福山在本书中提出的理论，仍然兼容了民主制度非常重要这个观点。
那么，福山是如何自圆其说的？他又怎么解读当前的政治问题？ 我将通过介绍以下四个重点内容，回答这些问题。首先，福山提出了政治制度的三个关键：政府、法治和负责制，而政治发展的关键，在于这三种制度都健全并且处在平衡状态。其次，福山指出，当今世界绝大多数国家的问题不在于缺乏民主，而在于缺乏有效的国家机器。再次，到底在什么条件下，人们才能建成一个有效政府呢？福山提出三个关键因素：战争，民主化的时间，和社会动员。最后，他还指出，政治发展是一个动态过程，如果曾经平衡的三要素因为时代变迁而失衡，那么政治衰败也会发生 。
好，我们先来看第一个重点内容，福山提出的三项基本政治制度。要想理解这个，我们先得了解一下福山的老师，也是另外一名著名政治学家亨廷顿的观点。亨廷顿在1968年出版了一本著作，叫《变化社会中的政治秩序》，专门研究第二次世界大战后亚非拉国家在经济现代化过程中产生的政治动乱问题。亨廷顿提出，经济现代化不一定带来政治发展，政治发展是一个独立的过程。政治发展要求一个社会政治制度化的水平，能够满足这个社会的参政需求。
作为亨廷顿的学生，福山认为，老师的观点是正确的，但是需要细化。比如说，亨廷顿强调政治制度需要发展，那么具体是指哪些政治制度？在这一点上，亨廷顿没有讲明白。福山在这个基础上，详细界定了构成政治秩序的三种基本制度，那就是政府，法治，和负责制。
具体来说，政府被福山定义为“中央集权的、等级分明的组织”，政府的特征是“在界定的领土上，享有合法的武力垄断”。这一点很重要，因为有很多组织是集权并且等级分明的，比如社团，宗教组织等，但是能够满足合法垄断武力这个特征的只有政府。福山说的法治，是治理的治，不是制度的制，指的是“一组规则，一套行为准则”，反映的是“社会中的普遍共识”。法治的特点，是“对社会中最强大的政治参与者也具有约束力”。也就是通常所说的“法律面前，人人平等”，不管你是国王，总统，还是总理，都没有特权，法律对你的约束力是一样的。虽然现在很多国家都有法律制度，嘴上都说要依靠法律治理国家，但是如果没有这个核心特征， 就不是福山定义的真正的法治。
负责制是三大制度中最晚出现的一种制度，现代社会最常见的负责制就是民主。负责制的核心特征，是监督政府关心社会整体利益，对全体人民负责，而不是只保护一部分人的利益。民主制度中人人都有选票，因此全体社会成员，都有权利要求民选出来的领袖保护自己的利益。福山在书中，常常把负责制和民主交替使用，因此我们在接下来的解读中，统一用民主指代负责制。
你或许已经发现了，在这三大制度中，政府总是倾向于集中权力。只有这样，政府才能贯彻政策，修桥铺路，抵抗外敌，对国家进行有效治理。但是法治和民主的重点却在于限制政府，保证权力不会肆意妄为。福山认为，只有当一个国家拥有这三种制度，并且使它们处在平衡之中，才称得上是政治发达国家。换句话说，一个政治发达的国家，既拥有强有力的政府，能够提供可靠的公共产品，同时政府还不专横，它受法律和民选的限制，按照规矩办事。
那么，世界上有没有这么完美的国家呢？在福山看来，丹麦大概是比较接近这个平衡状态的例子，因为他用“到达丹麦”这样一个富有诗意的形容，来描述一个国家实现政治发达状态的过程。在这个比喻中，“丹麦”不再特指一个国家，而成了一种抽象出来的政治理想：一个国家仿佛被上天眷顾一样，拥有称职的政府，强有力的法治和运行良好的民主。
可惜的是，在现实世界中的大多数国家，好事没有扎堆发生。有的缺乏强有力的政府，连基本的秩序都没法保证，比如说阿富汗和利比亚。有的虽然有选举，但是政府和法治都很软弱，导致光有民主，在治理上却低效无能，比如说海地。对于政府非常强大，法治和民主需要加强的国家，如果新兴的社会力量无法通过政治制度保护自己的利益，就会导致极高的政治衰败的风险。
好了，以上就是为你讲述的第一个重点，政治发达的关键在于政府、法治、民主三大基本制度的平衡。那么，如何才能达到这种平衡状态？
这个问题乍一看好像没有什么难度，因为如果福山的理论正确，那么，缺什么补什么不就行了吗？但是，一个至关重要的问题就是，如何正确判断一个国家政治问题的成因？就好像医生开药方之前，需要准确诊断出病情，然后才能缺钙补钙，缺锌补锌。而给一个国家的政治问题下诊断，比给一个人看病要复杂得多。
比如说，很多人都觉得，民主是个好东西，现代政治的中心问题，多年来被普遍认为是推广民主和改善民主质量。福山在提出“历史终结论”时，关注的重点也是在民主上。但是，这并不意味着福山简单地认为民主就是一剂万灵药，而是在当时的历史情境下，民主被认为是解决世界上政治问题的最重要，也最紧缺的一项制度。
但是，随着历史的推进，福山的问题意识发生了转向。在这本书里，他提出，当今世界绝大多数国家的问题，不在于缺乏民主和法治，而在于缺乏有效的政府。福山特别强调，这并不是否定民主的重要性，而是矫枉必须过正，因为过去的一代人把太多重点放在了民主上，忽视了一个高效政府的重要性，结果却发现推广民主的政策并没有让世界变得更美好。这就好比医生对病情的诊断有误，当然也就治不好病。
比如说，有一些专制政府，动不动就压迫新闻记者和反对派，那么人们认为，引入民主制度，限制政府权力，就能解决问题。但是，引入民主后却发现，这个国家在制定和执行法律，提供安全、教育、医疗等公共产品上，表现仍然很差。有人会说这是民主的失败，但福山指出，这更可能是这个国家的政府质量不行。虽然它在镇压反对者方面很强，但在执行政策方面很弱，因此没法兑现新当选的民主政客的承诺。
选民们想要参与政治，分享权力，但是他们同样需要运作良好的政府，而这两者并不一定会同时出现。当今世界，不管是发展中国家还是发达国家，不管是民主国家还是非民主国家，最普遍、最关键的问题就是有效政府的缺位。
在这里，福山提出了他的一对核心概念：新家族制政府，和现代政府。搞明白这两种制度的不同之处，就拿到了理解福山观点的钥匙。那么什么是新家族制的政府呢？这要从人类的社交本性说起。福山认为人类天生是社会动物，因此根据人类天性建立起来的社会组织，贯彻了亲戚选择和互惠利他这两条原则。人们总是偏爱和自己有共享基因的亲戚，并且喜欢和他人交换好处。这些原则体现在政治组织上，就是我们中国人常说的“任人唯亲”，裙带政治。在古代，裙带政治是理所当然的，皇帝的儿子接着当皇帝，贵族宗亲担任重要公职，没有人有异议，因为整个天下都是所谓的“家天下”，是皇帝一家子人的，这种就叫家族制政府。
但是，现在绝大多数国家都不再是皇帝掌握实权，而是建立了一整套的制度，比如说通过官僚选拔和选举，来产生政治领袖和公职人员，也就是说“任人唯贤”。有才干的人上位，组成使整个政府运转起来的官僚体系，彼此之间不存在亲友关系，因此也不会拉帮结派，谋取私利。简而言之，政府官员是真正的公仆，是全体人民利益的托管人。福山认为，这种官僚体系是现代政府的核心特征。对比之下，现在有这么一种类型的政府，披着官僚选拔、选举、法律制度等一系列现代政府的外衣，但是内在运转的逻辑却是家族制政府的那一套。政治领袖们热衷于公器私用，为亲友谋取私利，用好处来收买选票和支持者，精英之间相互勾结，构成政治庇护网络，总之，政府变成了为一小拨人谋取利益的工具，而不再为全体人民服务。这样的政府就是新家族制政府。
福山指出，发展中国家的很多政治问题的症结都在于有效现代政府的缺位，要么是阿富汗那样根本就没有可维持秩序的政府，要么是印度那样，虽然有民主，但政府被政治精英“攫取”，只为自己的亲友和追随者谋取利益，导致政府效率极其低下。因为政府雇员一旦不是根据能力来选择，而都是政客的支持者或亲信的话，工作表现难免会越来越糟。印度政府效率低到什么程度呢，福山举例说，法院判案特别慢，案卷堆积如山，常常有一个案子终于开了庭，当事人却已经去世的情形发生。
特别反常识的一点是，福山认为，新家族制政府并不是发展中国家的专利，它们在发达民主国家也存在，比如说希腊和意大利。这两个国家近年来的金融危机，正是新家族制政府的一个恶果，因为政府的就业岗位被政治精英们用来当作换取选票的筹码，使得这两个国家的政府机构臃肿低效，预算超支，爆发了公债危机。
好了，以上是为你讲述的第二个重点，许多国家想要实现政府、法制、民主的平衡，关键在于摆脱家族制政治，建立有效的现代政府。那么，为什么有的国家建立起了现代政府，有的国家却没有呢？福山通过比较德国、希腊、意大利和美国的历史经验，梳理出了建立现代政府的三大条件。
第一个条件是战争。战争带来国家生死存亡的压力，为了应对压力，政府需要进化，摆脱低效的裙带政治，把官僚职位向全体平民开放，唯才是用，打造一个人才济济的官僚体系。这样，政府能够更有效地汲取资源应对军事竞争。开始，官僚体系只是负责监管税收，供应军需，管理后勤，随着时间的发展，制度在战争之后存留下来，官僚体系就开始负责制定更广泛的经济、政治政策。战争打造强政府的例子，往远了看有中国秦朝，往近了看有20世纪的普鲁士也就是今天的德国。这两个国家当时都处在与邻国的长期战争压力之下，都具备举世闻名的强大、完备的官僚体系。
第二个条件有点让人意外，那就是建立官僚体系和民主化，这两件事谁先谁后的次序问题。福山认为，历史表明，先建立一个强大、独立的官僚体系，然后再民主化的国家，比民主化之后再组织官僚体系的国家，更有可能得到有效政府。比如说，德国在专制时代建立了官僚体系，等到民主化的时候，这个强大、自主的官僚体系，已经是一项历史悠久的制度了。 所以整个德国社会都有共识，认为官僚体系就是一个中立的工具，不参与政党竞争。不管哪个政党通过选举上台，都可以继续使用这个工具，不干涉工具的运转。这个独立于政党的官僚机构，也具有自主性，会阻碍当选的政客在这个体系内安插亲信。
而在希腊和意大利，情况就不太一样了。虽然它们都是已经工业化的富裕社会，但是希腊和意大利一直到民主化之后，都没有建立起一套强大的官僚体系。好不容易进入民主选举的时代，竞选成功的政党，却没有像德国那样的工具可以用，必须自己组织政府来施政。这就导致了两个弊端。第一是选举的时候政客们施恩惠拉选票，用政府部门的就业机会来吸引选民；第二是当选之后，政客肯定要用自己的人，这就导致裙带政治蔓延成风。
第三个条件是经济现代化带来的社会动员。经济现代化催生了新兴的中产阶级，他们可以选择加入已经存在的“分赃”体系，也可以选择组织起来，推动政治改革，改变体系的运作规则。福山发现，当希腊和意大利的中产阶级选择了前者的时候，19世纪的美国则选择了后者，导致了这几个国家后来政府有效性的差异。
和希腊、意大利一样，美国也是先民主，后建设政府和官僚体系。美国建国之初，就推广了白人男性普选权。当时美国的政府是典型的“小政府”，雇员大概只有三千人，被戏称为“乔治·华盛顿的朋友的政府”，因为当时的政府官员，都是与华盛顿总统非常相似的精英。一直到南北战争时，联邦政府所在的华盛顿特区，总人口也只有六万多人 。但是在随后的发展中，美国演化出了政党制度，分属不同党派的政客，需要在选举中说服选民。他们常用的一个手段也是扩充政府机构，提供邮局或者市政府这样的工作岗位承诺，这导致公职人员的数量年年攀升。这种情形一直维持到19世纪末，这种家族制政治终于吃不住社会压力，开始改革。因为当时美国经济正在发生了重大变化，高速增长导致城市化、劳动分工细化等一系列社会大分化，新生的中产阶级组织起来，意图改革原来的分赃体系，建立一个政治和行政严格分离的官僚制度。而建设一个有效政府有多艰难，从美国的例子中可以看出来：从十九世末到二十世纪二十年代的罗斯福新政，美国花了整整四十年，终于逐步消除了政党政府的裙带政治，改革文官体系，建立了专业的官僚机构。
对比之下，希腊和意大利虽然也经历了经济现代化，却没有改革运动的兴起。这又是为什么呢？简单来说，这是因为这两个国家的中产阶级没有组成联盟，进行有效的政治表达。而他们没有组织起来的的原因，又在于这两个社会有着历史悠久的政治冷漠和低信任度的传统。
好，以上就是第三个重点，建立一个高效的现代政府有三大动力：战争、民主化的次序和社会动员。我们最后要为你讲的重点是，政治发展是一个动态过程，如果曾经平衡的三要素因为时代变迁而失衡，那么政治衰败也会发生 。
亨廷顿发明了政治衰败这个术语，用来形容在二战之后许多新独立国家的政治混乱。他认为，出现政治衰败的原因在于传统政治秩序因为现代化而解体，新的制度又没有跟上。但他的学生、本书作者福山认为，政治衰败不仅在政治不发达、制度化不够的国家发生，在政治发达的国家，随着时间、环境的变迁，也有可能出现这种情况。因为人的自然本性不变，政治精英总是倾向于偏离制度，一有机会就偏袒自己的亲友。换句话说，政治发达不是一种一劳永逸的状态，而是人性和制度之间持久的拉锯战，长时段来看，存在上下起伏。而在福山看来，当代发达国家政治衰败的案例，正是一度摆脱了裙带政治，建立了强大政府的美国。具体来说，美国从二十世纪七十年代开始，就慢慢走向了制度衰败。
美国政治衰败有两个原因，第一个原因很讽刺，那就是过度的制度化。没错，福山认为，制度化不足和制度化过度，都会带来政治衰败。在美国的例子里，它采取的是三权分立的制衡体系，使得立法、司法、行政相互牵制，原本的设计意图是好的，但随着时间的发展，体系内各种机构的膨胀，使得办事程序越来越复杂， 各项繁文缛节常常让没有知识储备的普通公众摸不着头脑。比如说，在美国申请退税，程序长达半年，而且各种规定非常复杂，常常需要专业的法律援助才能搞明白。此外，机构一旦设置，精简就很难，毕竟是砸人饭碗的事情。总之，美国从原来的小政府发展成大政府，曾经一度符合时代的需求，但现在政府已经过于臃肿复杂，降低了公共行政的质量。换言之，美国的法治和民主太多，对政府能力造成了不必要的捆绑。
在这种过度制度化的情况下，政治精英们却能够从中受益，这就构成了美国政治衰败的第二个原因：家族制政治的复辟。福山指出，民主和法治对精英权力造成的制约，常常名不副实。因为精英群体常常享有优越的信息和资源，在各种规章制度越来越复杂、渐渐屏蔽了人民群众的情况下，精英们却往往知道怎么样才能把自己的利益最大化，而且还合法。当然，现在美国精英团体之间的权钱交易，已经不是19世纪那种赤裸裸的安插政府公职的裙带政治，或者说小恩小惠像发个感恩节火鸡什么的，而是利益集团通过完全合法的方式来影响当政的精英。比如说，利益集团可以先向国会议员捐款，再等待将来可能的回报。反之，国会议员也可能先偏袒特定利益集团，期待以后竞选的时候，这些利益集团能够投桃报李，来给他们捐款，因为在美国，竞选是一件非常昂贵的事情。这种不违法但实际上的权钱交易，美国公众也知道，但是无可奈何。这也是为什么特朗普在2016年选举的时候，声称自己不接受任何利益集团的捐赠，竞选基金全部来自自己赚的钱时，会那么受欢迎。
美国权钱交易的另外一种方式，就是利益集团注册游说公司，使得公共政策偏向自己。拿美国制定国家预算的例子来说。国会拥有制定预算的权力，具体是由行政部门的管理和预算办公室，帮总统写草案，这个过程中会受到一波游说。草案在每年的二月份送交国会进行审核和修正，又是一波游说的机会。等到夏天，众议院和参议院批准出来的预算，已经是议员和利益集团达成无数交易之后的产物。光是制定国家预算的过程，既漫长，又涉及多个不同机构，给利益集团发挥影响力创造了空间。政治游说活动的快速增长，可以从注册的游说公司的数目中看出来：1971年整个美国只有175家，到了2013年，已经多达一万多家。
那么，美国当下的政治衰败怎样才能改善？说到这个，作为一个高明的政治理论家的福山，开出的现实药方却似乎不那么高明了。因为他的药方说到底，就是强调政治秩序是一项政府、法治和民主相互平衡的艺术，缺什么就补什么。这个逻辑上虽然非常正确，现实操作的难度却极大。比如说，光2013年一年，美国利益集团花费在游说活动上的钱就高达32亿美元。在这种牵涉到巨额现实利益的情况下，改革要动多少人的奶酪，难度会有多高，可以想见。同理，我们也不能为了建立一个强大的政府，刻意去发动战争吧？所以说，现实中存在种种利益捆绑，资源束缚，这些都暴露了福山的药方在操作层面上的短板，招来“说的好听但却没用”这样的批评。当然，如果只满足于书斋中的智力游戏，那么，这本书无疑足够精彩。
好了，说到这儿，这本书的内容和你聊的差不多了。下面，来简单总结一下为你分享的内容。
首先，我们说到政治秩序来源于政府、法治和民主这三种基本制度的平衡。政府集中权力，法治和民主限制权力。一个政治发达的国家，拥有强有力的政府，提供可靠的公共产品，同时政府还受法律和民选的限制，按规矩办事。
其次，我们说到了政治不发达的国家如何实现三种基本制度的平衡这个问题。福山与时俱进，修正了自己的观点，认为当今世界绝大多数国家的问题不在于缺乏民主，而在于缺乏有效的现代政府。在发展中国家比如印度，在发达国家比如希腊、意大利，它们都有民主，但目前都存在政府被政治精英控制，裙带政治、权钱交易蔓延的情形。福山把这种披着民主、法治等现代政治外衣的政府叫做“新家族制政府”。
再次，我们说到福山通过比较德国、希腊、意大利和美国的政治史，指出建成有效现代政府的三大条件，那就是战争、民主化出现在官僚体系建立之后、以及有效的社会动员。
最后，我们讲了政治发达不是一劳永逸，人的自然本性和制度之间一直在拉锯，曾经政治发达的国家也有可能随着时间、环境的变化而走向政治衰落，比如20世纪70年代以来的美国。福山认为美国政治衰落的两大原因是过度制度化和家族制复辟。
撰稿：苗博特 脑图：摩西 转述：于浩
划重点
1.政治发达的关键在于政府、法治、民主三大基本制度的平衡。
2.想要实现政府、法制、民主的平衡，关键在于摆脱家族制政治，建立有效的现代政府。
3.建立一个高效的现代政府有三大动力：战争、民主化的次序和社会动员。
4.政治发展是一个动态过程，如果曾经平衡的三要素因为时代变迁而失衡，那么政治衰败也会发生 。