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《总统是靠不住的》 東西堂主解读

《总统是靠不住的》| 東西堂主解读

关于作者

林达,是一对美籍华人作家夫妇的笔名,丈夫叫丁鸿富,妻子叫李晓琳。他们是介绍美国人文历史的知名作者,被誉为中国的托克维尔。其文字朴实自然,富有洞见,写作领域极广,涉及宪政、法治、历史、国际关系,是少有的全能型作家。作品通俗易懂,呈现出了对中国社会和美国社会深刻的洞察和理解。

关于本书

这是一套四册的系列丛书,记录了作者在美国生活了20多年的心得和感悟,行销数十万册,引起很大反响。本书以一种书信体写作的独特方式,打破时空局限,深入观察和剖析美国社会体系,远近结合地呈现了美国社会的完整图景,兼顾历史大方面和生活小细节,为人们更加全面、深入地认识美国提供了一把放大镜和一架望远镜。

核心内容

立足于美国权力制衡体系,解读美国政治体系对总统权力的限制,深入分析美国政治体系中总统的具体定位,追溯美国政治体系中分权制衡的思想根源,研究美国对总统的弹劾权,为人们理解美国权力制衡提供了全面的视角。

你好,欢迎每天听本书。这期我们继续为你解读系列丛书《近距离看美国》。它的中文版总计104万字,我将分四期为你解读。这期是这套丛书的第二册《总统是靠不住的》,我将用大约26分钟的时间,为你讲解,在权力制衡体系下美国是怎样限制总统权力的。

上一期我们讲到了美国的多种族问题:北美最初是英国的殖民地。为了摆脱英国国王的控制,1776年殖民地发表《独立宣言》,建立美国。在美国成立以后,一直对像之前英国国王那样的公权力保持警惕。同时,民间持枪也是从建国之前就一直存在的传统,它可以追溯到中世纪欧洲的“决斗”作风。美国的民间持枪权得到了《宪法》的确认,尽管也有对枪支进行严格管理的呼声,但由于这是宪法权利,几乎不可能有大的改变。司法方面,美国坚持“程序正义”优于“实质正义”。作者用曾经轰动一时的“世纪审判”辛普森案说明,程序正义在整个美国社会已经形成了法律传统。

接着上一期,这一期我们就从三个方面讲讲,美国的政治体系是怎样限制总统的权力的。第一个内容我们会说到怎样看待美国政治体系中,总统的定位;第二个内容关于美国政治体系中分权制衡的思想根源,也就是为什么要限制权力;第三个内容,我们来谈谈什么是对总统的弹劾权。下面我们就一个个说。

我们先看看第一个内容:怎样看待美国政治体系中,总统的定位。

我们都知道,美国实行的是“三权分立”的制度。所谓三权分立,说白了,就是把立法、司法、行政这三种权力,让它们彼此分开,互相制约。其中,总统只是在这种分权体系下负责执行的一环。在实际的权力运作中,总统的权力往往会受到很多限制。这些限制的作用,就是通过制度来约束,让总统不能越界。比如在这本书的开篇,作者就讲了一个他们亲自见证的故事。通过这个故事,我们就可以大概了解到:总统这个角色在美国是一种怎么样的定位。

本书作者林达夫妇是在90年代初移民美国的。刚刚到美国的那段时间,美国民众都在热议“两个保姆”事件。那个时候克林顿刚刚当选总统,正在组建内阁。所谓组建内阁就是说:总统当选了,首先要搭建一套班子。毕竟日常的国家大事很多,总不能都是总统一个人处理,所以他要先任命各个部门的负责人。像什么财政部长、司法部长、国防部长、农业部长等等这些,都需要总统来任命。

按理说,克林顿费了千辛万苦选上了总统,到这一步总该由他安排自己的事了吧?还真不是。按照美国的规定,总统的所谓任命还必须要经过国会的审查和批准,只有国会认为这个人没问题了,他才能走马上任。换句话说:这里的所谓任命并不是想当然的总统说是谁就是谁,他有的只是一个提名权。

你可别小看了国会批准这个环节,刚才说到的“两个保姆”事件,就是发生在这一环。在提名司法部部长的时候,克林顿先是选了一位女士,把相关材料送交到国会。按理说克林顿是律师出身,比一般人的法律知识要丰富很多,怎么也不可能出问题吧?结果,让人大跌眼镜的是,国会不仅审查出了这个人曾经雇用非法移民给她当保姆,并且在雇用期间也没给人家上税,这在美国是明显的违法行为。

国会在审查出来以后,毫不客气地把这个问题向全社会公开了。结果,美国国内的舆论一片哗然,克林顿感到颜面扫地。你想想,他选的可不是一般的官员,而是司法部的部长,还有什么比司法部部长带头违法更可笑的呢?无奈,他只能责怪自己事先的筛查工作不够细致,顶着舆论的压力又换了一名候选人。

这次的候选人还是个女士。可没想到,在材料刚送到国会还在审查的时候,这个人自己举手投降了。因为,她家里也雇过一名墨西哥裔的保姆,也属于非法移民。这下子事情就闹得更大了。国内的媒体纷纷指责克林顿,你什么意思啊?两次都是同样的问题,是不是在挑战美国民众的底线,老百姓也可以像你提名的人这么干?结果这事把克林顿弄得灰头土脸,连忙向全国人民表示道歉,保证第三个提名人不会再出问题了。

幸好,这第三个提名人最终被国会审查通过了,她就是后来美国的司法部部长雷诺。从这个事我们可以看出来,美国总统在国内的权力是受到种种限制的。至少在人事任免上,这些限制避免了总统拉帮结派、任人唯亲。除了人事任免,在其他方面限制也是很多的。比如美国联邦最高法院,就从司法方面对总统的权力进行了限制。如果总统的某项政策违反宪法,法院就有权把总统的政策撤销。比如在1929年经济危机前后,当时的总统罗斯福采取了一系列恢复国民经济的措施。其中一个叫做《全国工业复兴法》的政策,就被最高法院宣布“违宪”然后撤销了。

所以,这种制度决定了,总统的权力必须在法律的框架下行使。那反过来,总统同样可以否决国会通过的法案,因为国会的权力也要受到限制,这种否决是通过总统的签署权来实现的。一般来讲,国会的立法议案,如果总统拒绝签署,它是不能成为法律的,除非国会能用2/3的多数投票,再推翻总统的否决权。但对于有着几百人的国会,达到2/3的多数并不是那么容易的事。

除此以外,美国总统在军事方面也有一定权限。按照美国1973年的《战争权限法》,总统动用部队的权限是在60天以内,特殊情况下可延长30天。也就是说:对于一些小规模的武装行动,总统直接调遣部队的权力,最多可以维持在90天之内。比如2011年5月20日,美国的海豹突击队击毙恐怖大王本·拉登,就是当时的总统奥巴马直接下的命令。这个赫赫有名的海豹突击队,是美国海陆空三栖突击队的别名,属于特种部队,是总统在权限内可以直接调动的。

不过必须指出的是:这并不是正式的战争,它的行动期限必须在90天之内完成。之所以这里设置90天,实际上就是给国会再权衡、再考虑的时间。如果国会从美国的国家利益和美国的民众意愿出发,认为打一场仗利大于弊的话,它才会通过决议授权总统正式发动对外战争。比如第二次世界大战期间,就是在美国遭到日本对珍珠港的袭击之后,国会认为国家安全受到威胁,才通过决议正式对日本宣战的。而2011年奥巴马政府对利比亚的空袭,就属于没有经过国会,但总统可以进行的军事行动。这种军事行动必须在90天之内完成,甚至在行动已经超过90天还没有终止的情况下,美国的一些议员已经开始打算起诉奥巴马了。

总的来说,总统在美国的政治体系中的权力,远远没有一般人想象的那样大。它要受到立法权、司法权的制约。这种制约可以说是从用人、用钱到用兵,全方面的约束。它们就像在地上画了一个圈,总统只能在这个圈里,按照法律程序行使权力。一旦总统有出圈的行为,就会有制度约束他再回到这个圈里。如果这种行为非常严重或者总统出现道德问题,他甚至还有被弹劾的危险。有关这一点,我们在下面还会讲到。

这就是我们讲的第一个内容:怎样看待美国政治体系中,总统的定位。总的来说,总统在美国的政治体系中的权力,远远没有一般人想象的那样大。它要受到立法权、司法权的制约。美国总统是立法、司法、行政三权分立当中,负责执行的一环。在实际的权力运作中,总统要受到国会和最高法院的限制。作者通过“两个保姆”的案例,讲到了国会对于美国总统人事任免权的限制。除此以外,如果总统的政策违反宪法,最高法院也有权撤销。在权限范围内,总统可以对国会的立法议案行使否决权,可以发动小规模的武装行动。但必须在法律的框架内进行。

下面我们看看第二个内容:关于美国政治体系中分权制衡的思想根源,也就是为什么要限制权力?

先讲一个不起眼的小发明:收银机。就是我们经常在超市、饭店见到的那种收钱的机器。这种机器现在已经随处可见,以至于你可能都意识不到它的存在。但你知道吗?就是这么一个小小的机器,它背后却有一段曲折的故事。

在19世纪末的美国,一个叫做詹姆斯的人开了一家咖啡馆。咖啡馆生意不错,经常有客人光顾。随着规模越做越大,他也雇了一些年轻的伙计。不过慢慢的,詹姆斯发现了一个问题:这些伙计经常会随手拿走一些零钱。这些零钱虽然数目不大,只有几美分或几美元,但积少成多也是一笔不小的费用。

在为这件事苦恼了很久之后,他受到轮船上记录“螺旋桨转动”的机器的启发,设计了一架能够把每笔交易结果显示出来的机器。机器上有一个放现金的抽屉,它可以自动上锁。伙计把每样东西的价格和数量打进去,机器自动相加得出总数,再根据客户付的钱算出零头。如果双方没有异议,按键按对了,抽屉就会自动弹出来。

但不按这个程序操作,而是在账目上做了手脚或者私自揣起一些零钱,现金抽屉是打不开的。同时,机器也把每笔交易的过程都全都记录在纸带上。一方面让顾客监督,一方面也可以让店主复查。这个收银机最早是机械式的,它上面有个小铃铛。每当成功完成一笔交易,铃铛就会响一声,所以到现在的美式英语当中“响一声铃”,还代表成交了一笔生意。

为什么要说这个小发明呢?因为它体现了美国人的一种思维方式,也就是:对人的不信任。这里的“人”不是张三李四某一个人,而是泛指人这个物种。与其说美国对人不信任,倒不如说他们信任的是一种机制。有个有趣的说法:美国人要是遇到一件棘手的活,他会花90%的时间先设计一种机制,然后剩余的10%的时间,再用这个机制把活干完。这种对机制的关注,在美国的政治体系构建中,体现得淋漓尽致。比如说,在美国你去逛一家建材店,店里有几百种颜色的油漆,你从中选了一张色卡,雇员马上可以给你调好同样颜色的油漆。你千万不要以为这都是技术高超的老师傅,相反,雇员可能是对技术一点儿都不懂的小姑娘。她所要做的只是查一下这个颜色配方,按比例调和就好,这样做才能保证工作不出错。

前面曾经讲过,美国最早是从英国的北美殖民地当中独立出来的。这一年如果按时间算是1776年7月4日,他们发表了著名的《独立宣言》,所以每年的7月4日是美国的国庆节,或者叫做独立日。不过1776年《独立宣言》的发表,其实只是形式上的建国,也就是说:地图上有了美国这个国家,但在这之后的十年里,实质上的建国几乎没什么进展。

那么在这十年里,他们在做什么呢?除了和英国进行独立战争之外的大部分时间里,他们都在不断地碰撞和妥协。碰撞和妥协的重点,就是在思考怎样建立起一种机制,既保证在各个州联合起来是一种1+1>2的效果,又不会伤及每个州现有的自由。况且这个时候,美国已经不止有两个州,而是13个州。这13个州就像13个小国家,有各自的政府、民兵、货币体系。他们思考的是:这个新生的“美国”怎么才会不侵占这13个州的利益?因为仅仅就在不到100年前,英国就曾经爆发了革命。革命者把国王赶下台,但没过多久就又产生了一个叫做“克伦威尔”的独裁者。

活生生的教训摆在眼前,美国的建国者们,首先思考的就是怎么才能够不产生“下一个独裁者”。因此1787年,这13个州的55名代表集中在美国的费城,在一栋普通的房子里开了整整几个月的会议,这就是著名的“制宪会议”。制宪会议这个名字听起来好像很神圣,但在当时,他们讨论的却都是一些非常琐碎的具体事。因为在他们看来,这些细节才是决定美国民主制度成败的关键。

他们所做的第一步,就是把权力进行分割。刚才讲的立法、司法、行政三权分立的原则就是这样产生的。这可以说是一种横向的切割,但会议代表们并不满足于此,他们还把权力进行了纵向切割,也就是层层划分。切割之后,从联邦、州,到市和县,直到非常小的小镇都有自己一套完整的权力架构。这些架构之间没有绝对的上下级领导关系,只是在一些权限上进行了划分。比如在美国,联邦法院和每个州的地方法院,就不存在领导和被领导的关系。只不过在一些领域,比如涉及航空、铁路、税务,或者跨几个州的案件这些方面,由联邦法院管辖。在联邦法院管辖范围之外,都是由各州的法院进行管辖。通常来说,每年联邦法院受理的案件,只占全国受理案件总数的2%。

与此同时,这部《宪法》还赋予了地方的州议会、州政府和地方法院不同的权限,让它们可以相互制衡。它们就像一个缩小版的国会、总统的行政班子和最高法院,相当于把分权和制衡一直深入到了基层组织。制衡这个词,本质上是由两个词组成的,也就是制约和平衡。制约是说让任何一个权力都有限制;平衡的意思是讲,要保证立法、司法、行政这三种权力之间的分量是大体相当的。

比如刚才说的,国会有权否决总统对行政官员的提名,但反过来,总统也有权否决国会对法律的制定。这种否决权行使的方式就是:拒绝签署国会的立法议案。一般来说,即便国会有立法权,但如果不经过总统签署,这些立法议案也是不能成为法律的。当然,国会还可以用2/3的多数,推翻总统的否决权。但对于有着几百人的国会,达到2/3的多数并不是那么容易的事。最终,不同的权力会在碰撞中慢慢妥协,寻求一个新的平衡。

这就是我们讲的第二个观点:对人的不信任,造就了美国的政治体系的制衡机制。美国的政治体系中,各种权力有着制衡的特点。制衡就是制约和平衡。制约是说让任何一个权力都有限制;平衡的意思是讲,要保证立法、司法、行政这三种权力之间的分量是大体相当的。作者用收银机的发明过程,说明了美国传统文化中对人的不信任。这种对人的不信任和对独裁的防备,从1787年美国制宪会议开始,影响了美国的政治体系建立。

下面我们看第三个内容:什么是对总统的弹劾?

弹劾这个词,我们并不陌生。在中国古代,就经常有某某官员贪赃枉法、徇私舞弊被弹劾的情况。说白了,所谓弹劾,其实就是检举揭发之后的罢免。不过,在古代中国弹劾顶破了天也就是对官员,它是不可能把皇帝弹劾下去的。但美国就不一样了,如果总统有严重问题,也一样是可以被弹劾的,因为美国总统只是政府当中负责执行的一环。弹劾,实际上是在制度设计中,对这个执行的一环进行监督和威慑的一种手段。

在美国人看来,我能把你选上去当总统,你出了问题我就能把你弹劾下来。比如刚才说的,那位经历“两个保姆”事件的美国前总统克林顿,就因为曾经和白宫的实习生莱温斯基发生性丑闻,被国会提出了弹劾议案,差点被罢免。这也是当年在美国政坛热议的一个话题。

那么,美国为什么会有针对总统的弹劾制度呢?最根本的,还是出于对人的不信任。我们刚才说了,美国从建国以来就开始构建“制衡机制”。这些制衡对立法权、司法权、行政权都发挥约束作用,但这最受关注的还是总统代表的“行政权”。这是为什么呢?因为联邦最高法院所代表的司法权,很多时候是通过“否决权”行使的一种反向权利,它通常对美国的政治体系起到“稳定器”的作用。国会有着几百号人,它是一种“集体决策”机制,出现偏差的概率相对比较小,但总统就不一样了。

总统组成的政府,本质上是一种“个人领导体制”。各个政府部门的行政长官,首先都是总统提名,经过国会批准后上任的。换句话说,政府就是总统一手组建起来的,它自然也带有很强的总统个人色彩。即便这个组建过程还是要遵照法律程序进行,但美国人仍然认为:由于政府的人都是总统提名的,肯定会听命于总统。如果控制不好,慢慢就会形成一个利益集团,对立法权和司法权的平衡造成危害,而这也是美国的建国者们所担心的。

在1787年,美国制宪会议的55名代表之一的本杰明·富兰克林,就曾经说过一句著名的话,他说:我们知道,我们选出的第一个总统是好人。可天知道以后会出些什么货色?可见,美国人对总统可能出问题的担心,是由来已久的。这位本杰明·富兰克林,就是避雷针的发明者,他提出的这个观点,非常具有代表性,如果用一句话概括就是:总统是靠不住的。

那么既然总统有可能靠不住,该用什么方法制约他呢?最常规的方法就是任期。别小看了任期这个细节,它实际上是对总统可能犯错的一种时间上的限制。也就是说:如果偏巧选上一个坏总统,他最多也就干四年。

按照美国《宪法》规定:总统和副总统的任期都是四年,但是可以通过选举程序多次当选。也就是说:你这四年干满了,理论上你就该退了,想要继续当总统,那你还要从头到尾走一遍选举程序。所谓选举程序,就是我们在电视上看的,每四年美国举行的全国性的竞选活动。要先从州一级选出候选人,经过全国性的投票筛选,才能最终进入总统竞选环节。总之,是一个非常繁琐和漫长的过程,但也正是通过繁琐和漫长的过程,想要连任的总统也相当于进行了一次再考验。

那么既然对坏总统时间限制是四年,对好总统呢?也是四年。因为本质上讲:人并没有绝对的好坏,它们针对的实际上是人性本身。在美国人看来,一个道德和个人魅力再好的总统,也有可能做出对美国不利的事,需要用制度来约束。

在美国历史上曾经有连着三次当选过总统的人,就是罗斯福。罗斯福是美国历史上比较成功的总统之一。他和美国人一起度过了20世纪30年代艰难的经济大萧条,也带领美国打赢了第二次世界大战。应该说从情感上,美国人对他是相当尊敬的,但这三次连任也给美国社会敲了一个警钟,那就是:总统的本质也是凡人,让一个凡人在这个位置上太久,还是存在危险的。所以在第二次世界大战结束以后的1951年,美国国会就通过了《宪法》修正案,规定:一个人在总统职位上最多只能任职两次,也就是说最多八年,无论如何也不能再当总统了。

对总统任期的时间限制,再加上刚才讲的立法权、司法权的制约,总体上形成了一道纵横交织的网络体系,把总统的权力关在了网里。不过,有了这张网美国人还觉得不够。除了这张网之外,美国社会对总统还有最后一道“终极武器”,这就是刚才说的:弹劾。它是指当总统发生了叛国、贿赂或其他严重罪行的时候,就要免职。

对总统的弹劾,具体操作是先由国会众议院发起弹劾案,然后在联邦最高法院首席大法官主持下进行审理,最后再由参议院进行投票表决。比如克林顿的弹劾案中,就是国会的众议院先提出弹劾动议,指控他曾经在性丑闻案中作伪证、妨碍司法公正、滥用职权等等。克林顿需要像一个普通的犯罪嫌疑人那样,为自己举证说明情况,当年这件事在美国闹得沸沸扬扬。参议院对克林顿弹劾案进行宣判,宣判采取2/3的多数的表决方式,最终参议员中认为他有罪的投票人数没有达到2/3的多数,所以参议院宣判由于对克林顿的指控证据不足,没有罢免他。

由于在政治体系的日常运作中,对总统已经有了制衡,所以,美国历史上真正发起弹劾程序的频率并不高,但即便是这样,也已经对总统构成威慑。除了刚才说的克林顿的弹劾案,最近的还有尼克松总统的弹劾案,它发生在1972年,当时的美国总统尼克松为了取得竞选策略的情报,指使他的竞选班子派人到对方党派的办公室安装窃听器、偷拍机密文件,结果,这些派过去的人被当场抓到,这构成了美国历史上最不光彩的政治丑闻。由于这些人前往的地方是位于华盛顿的水门大厦,这件事被称作“水门事件”。

在“水门事件”发生后,尼克松恼羞成怒,下令免去调查人员的职务,这下可捅了马蜂窝。美国的各大电视台停止了正常节目的播放,统一改为向公众报告这个爆炸性的新闻。尼克松决心顽抗到底,甚至开始销毁有关证据,这一下更激怒了美国民众,社会上各种游行不断。在民意的推动下,国会决定对总统进行弹劾。最终,在正式弹劾程序还没有走完以前,尼克松就宣布了辞职。有关“水门事件”的前因后果和它的后续影响,得到每天听本书栏目曾经讲过一套威廉·曼彻斯特的经典作品《光荣与梦想》,那里还有对这个事件更细致的解读,可以去听听。

总之,弹劾权的本质是一种直接指向美国总统的权力。它像悬在总统头上的一把宝剑,只要总统有越轨的行为,这把剑就随时可能落下来。所以,它对总统的权力构成了一种强大的威慑,从底线上遏制了总统的越轨行为。

这就是我们讲的第三个内容:什么是弹劾?弹劾权,是指当总统发生了叛国、贿赂或其他严重罪行的时候,就要对他免职。总统代表的行政权,本质是个人领导体制。在第二次世界大战结束后,总统的任期被限制为两任,在任期的限制和立法、司法权的制约之外,还有弹劾的威慑。美国历史上,弹劾程序启动的频率不高,但威慑力很大,曾经导致了总统尼克松的辞职。

好,这本书就讲到这里,我们来总结一下这期音频的内容。

第一,怎样看待美国政治体系中,总统的定位。人们在电视新闻里经常听到的“某某总统的政府”和“美国政府”的含义不完全一样。完整的美国政治体系包括立法、司法、行政三个部分。其中国会负责立法权和一些重大事项的审批,它的内部,又分为参议院和众议院;最高法院行使司法权,它的终极武器是违宪审查权;“某某总统的政府”只是整个美国政府当中负责执行的分支机构。在三权分立的原则下,总统要接受国会和联邦最高法院的监督和制约。

第二,对人的不信任,造就了美国的政治体系的制衡机制。美国的政治体系中,各种权力有着制衡的特点,制衡就是制约和平衡。制约是说让任何一个权力都有限制;平衡的意思是讲,要保证立法、司法、行政这三种权力之间的分量是大体相当的。作者用收银机的发明过程,说明了美国传统文化中对人的不信任。这种对人的不信任和对独裁的防备,从1787年美国制宪会议开始,影响了美国的政治体系建立。

第三,什么是弹劾权。弹劾,是指当总统发生了叛国、贿赂或其他严重罪行的时候,就要对他免职。总统代表的行政权,本质是个人领导体制。在第二次世界大战结束后,总统的任期被限制为两任。在任期的限制和立法、司法权的制约之外,还有弹劾的威慑。美国历史上,弹劾程序启动的频率不高,但威慑力很大,曾经导致了总统尼克松的辞职。

撰稿:東西堂主 脑图:摩西 转述:徐惟杰