《使民主运转起来》 苗博特解读
《使民主运转起来》| 苗博特解读
关于作者
罗伯特·帕特南，是当代美国最有影响力的政治学家之一。他曾任哈佛大学肯尼迪政府管理学院的院长，以及美国政治学会的主席。在2006年，帕特南获得约翰·斯凯特政治科学奖。一般认为，提出社会资本理论，并用其解释美国、意大利等国家民主制度的绩效，是帕特南的主要贡献。
关于本书
本书是帕特南的学术代表作之一。在这本书中，帕特南以意大利在1970年的一项重大政治体制改革为出发点，对意大利的民主制度开展了一项长达二十多年的追踪调查。这项改革使意大利从中央政府集权变成了地方自治，建立了20个地方民主政府。通过长期观察、比较这20个地方政府的运行，帕特南想要回答的问题是：在什么样的条件下，民主制度能茁壮成长，而又在什么样的条件下，民主发不了芽、扎不了根？
核心内容
政治改革确实改变了意大利政治的日常实践，重新塑造了政治参与者的共识，提高了政府分配资源和解决问题的效率，但是，民主制度的运转，在很大程度上受到一个社会本身的历史传统影响，这种影响会增强或扭曲民主制度的绩效。改善民主质量的关键，在于鼓励普通公民在公民社会中积极自发地参与基层活动。
你好，欢迎每天听本书。今天为你解读的是《使民主运转起来》，这本的中文版大约24万字，我会用大约27分钟的时间为你讲述书中的精髓：一个活跃的公民社会能够克服集体行动的困境，使民主制度有效运转起来。
说起意大利，可能很多人都不陌生，因为它是一个有着很多记忆点的国家。对喜欢时尚和买买买的人来说，米兰就是天堂；小清新们和艺术爱好者一定想去佛罗伦萨逛一逛；对于电影爱好者来说，印象比较深的点可能就比较另类了，比如说黑手党。意大利的黑手党世界闻名，起源于南部的西西里岛，后来随着意大利的移民潮，势力延伸到了美国东部，也因此出现在好莱坞的不少影视作品里。直到今天，这样一种神秘的组织形态仍然活跃在世界各地。
仔细研究这些记忆点，我们会发现一个有意思的对比。我们知道，意大利的地图是一个狭长的靴子形状，而且是南北向的。一般来说，以罗马城为界线，意大利可以划分为南北两个地区，我们刚刚说的米兰、佛罗伦萨以及很多其他历史上发达的文化名城都在北方，而黑手党这样的黑帮组织主要活跃在南方。事实上，这还只是意大利南北差距的一个表现。意大利的南方和北方，在经济、社会、文化、政治等方方面面，长期以来都存在巨大的差距。直到今天，南方仍然是半农业社会的形态，重视家族关系，黑帮势力强大，经济相对落后，而北方已经是现代社会，经济政治都更发达。
我们今天这本书研究的是意大利南北方在公民社会方面的差异，以及这种差异对民主制度存在什么影响。在1970年，意大利进行了一项重大的政治体制改革，从原来的中央政府集权变成了地方自治，建立了20个地方民主政府。对政治学家来说，这可是一个难得的机会，因为他们可以通过观察意大利得到关于民主制度运转的知识。因为意大利的南北方差距特别大，这就像是把同样的政治制度的种子播种在不同的田里，通过观察种子的长势，政治学家们有机会去琢磨，在什么样的条件下，民主制度能长得好，在什么样的条件下，民主发不了芽、扎不了根。
本书的作者罗伯特·帕特南敏锐地抓住了这个机会。他是个美国政治学家，说来也巧，在改革刚开始时，他正好人在罗马。专业素养使他马上意识到意大利个案的价值，于是，从1970年开始，他持续追踪意大利地方民主政府的运行情况，一调查就调查了20多年，直到90年代才写成了这本书，引发轰动。
帕特南的直觉确实厉害，他从意大利的经验中总结出了一个社会资本理论，来解释为什么民主制度在有的地方运行得很好，有的地方却不行。后来，他用这个理论解释1960年代以来美国民主的衰败，写了一本叫做《独自打保龄》的书，出版之后同样非常成功，好评如潮，就此奠定他在这个领域的宗师地位。因为这两本书对民主发展作出的贡献，帕特南在2006年获得了约翰·斯凯特政治科学奖，号称政治学界的诺贝尔奖。
一般认为，社会资本理论是帕特南最有价值的贡献。他把一个社会中成员自发组织起来、互帮互助所积累的社交网络以及网络中传递的信任，看作一个像金钱资本那样具有生产性的东西，一来二去，你信任我，我信任你，彼此之间的信任越来越多，整个社会形成互相增强的良性互动。其实这个概念本身并不是帕特南的原创，在他之前就有一些观察者，特别是社会学家，注意到了这个现象，但是，帕特南首次将这个概念和民主制度的绩效联系了起来，并搜集了大量数据来证明这个理论。比如说，在衡量一个地区的社会资本存量时，帕特南就会去看这个社会是不是很喜欢结社，像合唱团、鸟类观察俱乐部、足球爱好者俱乐部这种组织平均多少人有一个。
本书指出，始于70年代的改革确实改变了意大利政治的日常实践，重新塑造了政治参与者的共识，提高了政府分配资源和解决问题的效率，但是，民主制度本身并不是一把解决问题的万能钥匙。一个社会本身的历史传统，会增强或扭曲民主制度的绩效，这种路径依赖效应甚至可以持续上千年，而改善民主质量的关键，在于鼓励普通公民在公民社会中积极自发地参与基层活动。
接下来我将为你从三个角度介绍这本书。首先，我会为你介绍意大利在1970年开始的制度改革，以及这个改革是怎么样改变了意大利的政治生态。然后会进一步谈到，意大利的改革成效在不同地方存在很大差异，是什么因素导致了这个差异。最后，我会追溯意大利南北方持续千年的公民传统的差别，并引出了帕特南的核心观点：通过公民社会积累社会资本，能够促进广泛的合作和有效的民主。
我们现在就来看看第一个重点内容，制度改革能不能改善政府绩效。
在谈到帕特南的发现之前，我们先简单了解一下意大利改革的背景。意大利在历史上就是一个语言、文化多样性和地区差别非常强的国家。1860年，意大利建国时，只有不到10%的意大利人说官方语言，绝大多数人都讲本地方言，对地方的认同感比对中央强。因此，意大利模仿拿破仑时期的法国，建立了一套高度集权的政治制度，希望这个制度能够加强意大利的一体化，这个高度集权的制度一直持续到了1970年。在近一个世纪里，除了5个特别行政区，意大利没有自治的地区政府，罗马的中央政府直接任命地方的高级官员，控制地方政府的人事、预算、政策等重要职能。
但是，这套制度在70年代的时候受到了越来越多的挑战，因为在1950年到1970年这20年时间，意大利经历了前所未有的高速经济发展，导致了急剧的社会转型，地区差距越来越大，使得原来那套比较僵化的中央行政体系，不能及时有效应对各地区在快速发展中产生的各种问题，地方要求中央分权、放手自己干的呼声因此越来越高。地区自治的支持者认为，制度改革是解决错综复杂的社会经济问题的根本途径。
这场中央和地方的博弈以地方胜出为结果。1970年，意大利决定实施改革，将权力从中央下放到地方。20个地方政府从此成为本地公共问题的第一负责方，获得了中央极大的授权，负责包括发展经济、城市管理、农业、住房、医疗、公共设施等许多重大事务。
帕特南马上意识到，这可以说是一项具有巨大现实意义的实验。为什么呢？因为“什么是创建一个强大、高效、敏锐的民主制度的条件”，是政治学中一个极其重要的问题。意大利的改革，正好为研究民主制度在地方上的扎根和运行，提供了一个类似于做实验一样的机会。
比如，植物学家会把相同基因的种子播种在不同的地里，然后通过观察植物的生长，来发现哪些因素有利、哪些因素不利；对政治学家们来说，因为意大利的不同地区都被植入了新的制度，但是这些地区本身在经济发展、政治宗教、文化传统等等方面差异又特别大，那么政治学家就可以通过观察制度在这些地方的运行，来得到有趣的发现。民主制度就是种子，被播种到20个形态各异的地方社会中，种子能不能破土发芽、茁壮成长？在什么地方长得更快，长得更好？这些地方与其他地方相比有哪些特质，为种子的生长提供了必需的养料？意大利的历史性变革能够帮助政治学家们回答这些问题。
到了本书出版的90年代初期，这些地方政府已经运行了20年，控制着巨额资源。光是地方政府从中央获得的财政拨款，1973年约为10亿美元，1989年已高达650亿美元。地区政府开支接近国内生产总值的十分之一。随着资源的转移，许多与普通意大利人生活密切相关的政府责任，也转移到了地方政府手中。那么，这套新制度的绩效到底怎么样？换句话说，新政府的表现好不好？
为了搞明白这个问题，帕特南编制了十二项指标，大到地方政府内阁的稳定性、预算制定的及时性、按计划拨款、通过立法的速度，小到建立日托中心、家庭诊所甚至回答市民咨询邮件的速度等方面，把绩效这个看不见摸不着又与人民福祉息息相关的东西给具体化了。这样，他就能搜集到大量的数据，用多种统计方法进行详细考察。帕特南发现了什么呢？
首先，他发现制度改革深刻地影响了基层政治，改变了地方的政治文化，在意识形态方面，分歧减少，社会共识显著增强。在多次访谈中他观察到，地方领导人在意识形态方面的独立减少了，温和派和中间派成为大多数，地方领导人对不同党派的宽容度也大大上升。这样就带来了一个很重要的好处，就是地方政府越来越尊重处理实际事务的技术能力，不像刚开始那样理论化，动不动因为什么主义、自由、剥削这些抽象理念争论不休，而把更多精力放在怎么提高公共服务的效率、加强基础设施、增加教育投资等话题。而在这个过程中，地方公职人员也学会了尊重政敌、妥协、合作以达到利益最大化等政治的艺术。
帕特南的第二个发现，就是公民对政治的参与程度和满意度也在改革后显著提高了。跟远在罗马的中央政府不同，地方政府更容易接近，在利益上与本地公众更相关，在管理上也更开放，本地人民对政策的不满和建议都可以通过制度化渠道反映给政府官员，因此，伴随着政治参与的扩大化，20年来公民对地方政府的满意度总体呈上升趋势。
以上为你讲述的第一个重点：意大利地方分权的实验说明，制度改革能够系统性地影响政治实践。作为博弈的规则，制度对参与者的观念和行为存在综合性的影响。可以说，制度确实是个筐，这个筐是圆是扁，是深是浅，对筐内参与博弈的芸芸众生来说利益攸关。
不过，帕特南发现了另一个奇怪的现象，那就是不知道为什么，在公民满意度和制度绩效这两方面，意大利出现了巨大的南北差异。到了80年代，几乎所有的北方地区政府都获得了公众的满意，而南方竟然没有一个政府达到这个标准。在制度绩效方面，十二项衡量绩效的指标显示，北方地区在几乎所有方面系统性地优于南方地区。为什么意大利的南北方政府绩效差异这么明显？南北方到底有什么不同，影响了政府的表现？这就是这本书的第二个重点：公民精神比经济发展水平更能解释政府绩效的差异。
在帕特南之前，在解释民主政府运行这个问题上，现代化理论最有影响力。这个理论认为，民主的前提是社会经济现代化，一个社会越富裕，越有可能拥有高质量的民主。先有经济增长、教育普及、城市化的进程，而后公民扩大了政治参与，公民社会的持续成长催生了庞大的中产阶级，这些因素最终都成为民主制度的保障。那么，这个理论符不符合意大利的现实呢？
从一定程度上是符合的。意大利的北方经济向来比南方发达，像米兰、威尼斯、佛罗伦萨这些高大上的历史名城都在北方，而南方地区，比如说西西里岛，经济就比较落后，这很有可能影响到政府的行政水平。帕特南的调查也在一定程度上支持了这个判断。比如他这么描述一些南方地区的政府：“在肮脏的接待室，东倒西歪地坐着几个懒洋洋的小官僚，虽然他们每天只来一个或两个小时，但就是在这一点点的时间里他们也无所事事。有耐心的来访者会发现，办公室外只有一排排空荡荡的椅子鬼一样地立在那里。”这个画面真是相当生动啊。
但是，如果把南北方分开来看，就会发现在双方内部都存在不符合这个规律的案例。比如说，有的北方地区经济很好，政府绩效却不如其他北方政府高；有的南方地区经济不怎么样，绩效却比其他经济更好的南方政府高。这就说明，原来人们认为的这两个因素之间一定存在正向的关联，当经济发展水平提高民主绩效必然上升这种观点被意大利的数据否定了。
如果经济发展并不必然使民主运转起来，那么到底什么因素才能？帕特南提出了一个重要的观点：民主成功的前提是一个社会的公民具有美德和公共精神。这里要说明一下，这个观点并非帕特南首创，最早在文艺复兴时期就由政治哲学家马基雅维利提出，到了近现代仍然有着广泛影响。不过，此前人们对这个观点的讨论只限于哲学性的思辨，几乎完全没有系统性的实证研究，而帕特南的贡献在于，他通过读报纸的家庭的比例、参加公决的投票率等等这些指标，编制成一个公民共同体指数，对一个社会的公民精神尝试进行实际的测量。
通过计算公民精神和政府绩效之间的关系，帕特南发现了两者之间近乎完美的相关性。首先，北方的公民精神还是显著高于南方。其次，从总体上看，公民精神与制度绩效之间存在正相关，而且相关性要比经济水平与制度绩效之间的相关性高将近20%。最后，在南北方内部所有关系也都对了，不管是在南方还是北方，只要公民精神高，制度绩效就高，反之也是如此。也就是说，公民精神这个因素，比经济发展水平更有力地解释了民主质量的差异。
上面为你讲述的就是本书的第二个重点：民主的关键在于民众的公共精神，这个经典政治哲学中的观点，在帕特南的研究中得到了证据支持。当然，这个观点是不是真理光靠一个人支持不能确定，需要更多研究进行多重验证。
不过，就帕特南的发现来说，如果公民精神真的那么重要，那么下一个问题自然就是：公民精神为什么存在如此大的差异？公民们参加社团、关心公共事务，又是怎样影响了政府的运行？要把这些研究透彻，还有更多的问题等在前方，真是一波刚平，一波又起。
帕特南自己也说，回头看看这二十多年的研究历程感觉像一个侦探故事，从刚开始研究制度改革这个出发点，追溯到不同地区的公民精神，最后还要深入到中世纪历史和博弈理论中，解释公民精神差异的根源——这也是我要为你讲述的第三个重点。他还半开玩笑地说，如果早就预料到这项研究竟然还要研究千年前的历史，他恐怕一开始就不愿意干了。
言归正传，到底中世纪的历史和博弈理论，跟意大利不同地区的公民精神和制度绩效，有什么关系？
先来说历史。帕特南关注的是南北方差异的起源，他自然想从历史中找答案。在大约公元1100年，意大利出现了两个截然不同的政治制度，一个是南方的诺曼王朝，另一个是北方的自治城邦。诺曼王朝是专制国家，强调君权神授，法律甚至将人民对统治者的质疑规定为一种亵渎行为，市民的公共生活也受到严格的管理。而在意大利北部的一系列自治城邦，实行的是共和制。这些自治城市起源于邻里街坊组成的自发组织。随着城市生活的发展，各种同业工会、郊区组织、保护者协会等等，开始在地方事务中起到决定性的作用。
在接下来的两百年里，受到各种因素影响，南北方的政治实践呈现四种不同的面貌。最南部依然是诺曼王朝；在南方王国与北部的自治城邦之间，罗马教皇建立了统治，在封地上任命诸侯，这样一种封建制度的集权程度比南方要稍低一些；北部的核心地带是自治城邦；但是再北一点的地区，有一些原先的自治城邦，权力逐渐被统治者篡夺，虽然这些统治者仍然对共和政府的理念表示效忠。
当帕特南按照集权程度对这些地方进行排序时，他得到一个神奇的发现：一千年前最专制的南方，恰好是他的研究中意大利公民精神最弱的7个地区；教皇国对应的3～4个地区，公民精神排倒数第二；而北部核心的自治城邦，恰好是公民精神分数最高的地方；最北边被统治者篡夺权力的前自治城邦，公民精神仅次于北部核心城邦。为了进一步验证这个巧合，帕特南还搜集了1860年到1920年的历史统计数据，用互助会成员的数量、合作社成员的数量等五个指标，制定了一个19世纪公民参与的分数。意大利20个地区按照这个分数的排序，再一次与20世纪民主绩效的排序完美对应。
有了这个发现，帕特南可以说是搞了一个大新闻，因为这样一种稳定的模式，在定量社会科学中极少能发现。如果这是真的，为什么一千年来有的地方的人民稳定地拥有良好的公民精神，有的地方的人民持续地对公共事务漠不关心？当然，这些地方从12世纪开始的制度起跑线就不一样，专制的地方公民精神弱，自治的地方公民精神强，这可以理解，但关键是，制度的影响竟然可以这么持久和稳定？这背后的原因是什么？
帕特南对这个问题其实也没有实证性的答案，毕竟一千年来的变迁数据是不可能得到的，但是，他借用博弈论的模型提供了一个社会资本理论和两个均衡的解答。
博弈论中有一种说法叫集体行动的困境，通俗来说就是一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。意思是，人都是理性和自利的，但是在集体行动中，如果每个人都做出最利己的决策，都想搭便车，不出力就有水喝，最终结果反而可能最不利。打破集体行动的困境，实现合作，最重要的一点是相互信任：我帮你，你也会帮我。这种信任能延续下去要依赖一个条件，就是对欺骗行为必须进行有力制裁，不然，有人占了便宜就跑，还不会受到任何惩罚的话，游戏很快就玩不下去了。
谁能来制裁欺骗行为呢？社会理论家霍布斯的方案就是作为第三方的政府。双方都向政府让出权力，政府强制双方互相尊重礼让，对背叛者进行惩罚，这样，他们就能得到参加公共生活必需的信任。这样一个解释国家起源的经典观点，理论上是可行的，但是在现实世界里还是有缺点，那就是强制执行的成本太高了。今天你帮邻居割了稻子，以换取邻居为你明天割稻子，但邻居很不靠谱，得到你的付出后反悔了，理论上，你当然可以去找政府申诉，但事实上，为了这件事就找政府的时间、机会成本都太高，还不如你自己默默吃亏，但是从此你对邻里之间合作的信任就被破坏了。
而在意大利自治城邦，活跃的公民社会正是解决集体行动困境的另一个方案。当一个社会存在密集的互惠网络，彼此就可以扩散信息。如果一个人在参加一个组织时有过不好的名声，那么下一个组织就不会接纳他，这个人甚至可能会被社会体系给放逐。在这种多次博弈的情况下，一个人最利己的选择就不是短平快的一锤子买卖，而需要考虑长远的名声。相比政府的强制手段，这种约束投机的解决方案是低成本却又有效的。
这样一个存在密集互惠网络的社会一旦形成，信任就像资本一样，利滚利，越滚越多，帕特南因此将他的观点概括为社会资本理论。一个继承了大量互助网络和信任的社会，是一个有着丰厚社会资本的社会，在那里，合作更容易出现，社会运行的效率更高，人们更有公共精神，更乐于进行政治参与，也因此，民主能够更高效地运转起来，这就是帕特南认为的第一种均衡。社会资本是自我增强的，就像金钱一样，除非有再分配调节手段，不然总是富人越来越富、穷人越来越穷。一旦人们达成良性互动的均衡，这种状态就能稳定地维持下去。
反过来，我们再看那些专制社会，由于市民生活被管制，占主导地位的社会网络是庇护-依赖型的自上而下的垂直网络。在垂直网络中，上级和下级之间的关系是不平等的，信息和资源也不会横向流动，上级可以惩罚下级，但当上级背叛下级时，下级不可能同样惩罚上级，因此，在这样的网络中，依附、谄媚、剥削和猜疑，取代了平等、互惠和合作，个体陷入囚徒困境——你永远都不知道对方会不会背叛你，那么最利己的选择是我先背叛他——因此，社会资本不能累积，反而被消耗。当一个社会陷入这样一种永远背叛的稳定均衡中，就像一个穷人，因为缺乏资本而变得越来越穷。
不过，虽然帕特南对意大利南北方的分析非常有洞察力和独创性，这一部分内容一直以来也被认为是本书最有闪光点的部分，但从历史长河中选取几个截面来论证这个模式持续了一千年的做法，也不是完全站得住脚的。不少反对者就从这个角度入手，认为帕特南的证据过于薄弱。
说到这儿，这本书的内容就聊得差不多了，下面来简单总结一下为你分享的内容。
首先，我们介绍了意大利开始于1970年的地方制度改革。通过追踪意大利地方政府的绩效变迁，帕特南发现，制度改革改善了政治文化、党派合作和公民满意度，但是改革的成效是不均衡的，意大利北方在满意度和绩效上全方位优于南方。
然后，我们探寻了造成这种绩效差异的原因，发现经济发展水平不能解释南北方内部的变化，但是公民参与公共生活的活跃水平的高低，却能近乎完美地解释所有差异。
最后我们谈到，意大利南北方在公民精神上的差异已经稳定存在了近千年。帕特南建构了一个社会资本理论，提出不同社会在社会资本的累积上分别陷入了贫者愈贫和富者愈富的坏均衡和好均衡状态，跨越千年地影响了人们对合作、信任和政治参与的观念，进而造成了民主绩效的差异。
以上就是这本书的主要内容。有人认为，帕特南的这本书正说明一个地方的历史文化决定了制度的可行性，因此民主制度很难移植。对此，帕特南表示了否定。他说，他的研究并不是为了证明“有什么样的人民就有什么样的政府”这样一种悲观、静态的观点，而是想说，民主的建设要从基层开始，必须鼓励普通公民之间的结社自由、民间约定和社会资本。制度的建设是缓慢的，我们不能在一个月或一年内就看到效果，而是起码以十年为单位才能观察到它的变迁，因此，民主的建设者们必须要有耐心。
他的话不无道理，只是这场关于制度的争论，有一个遗留问题是帕特南没有回答的：为什么12世纪时意大利南方建立了专制集权制度，北方却建立了共和制呢？是这些地方在那个时候就具备了适合不同制度的土壤，还是制度本身的创建导致了千年来的影响？这个“鸡生蛋，蛋生鸡”的无限推理，为这场争论保留了一个开放性结尾。
撰稿：苗博特 脑图：摩西 转述：徐惟杰
划重点
1.意大利地方分权的实验说明，制度改革能够系统性地影响政治实践。
2.公民精神比经济发展水平更能解释政府绩效的差异。
3.帕特南建构了一个社会资本理论，提出不同社会在社会资本的累积上分别陷入了贫者愈贫和富者愈富的坏均衡和好均衡状态，跨越千年地影响了人们对合作、信任和政治参与的观念，进而造成了民主绩效的差异。